备受关注的全国城镇化工作会议召开在即，土地制度和户籍制度改革再次成为城镇化背景下的核心议题。虽然每年有1000多万农民工进入城市，但现行土地制度和户籍制度方面的制度藩篱和“隐性”门槛，使得“农民工市民化”这一新型城镇化的核心难以做实。

　　《经济参考报》记者了解到，一些城市利用居住证制度设置学历、技能、投资等新门槛已成为普遍现象，或者存在只改变户籍、未改善生活居住条件和福利水平的“空转”现象。而当前的土地制度使得农民难以真正“走出去”和“留下来”，一些地方的户籍改革试点中，甚至出现了原有城市户籍人口希望换成农村户籍的“逆城市化”现象。

　　门槛高　农民工身份难转变

　　作为户籍制度改革的过渡性政策，居住证制度已在多地探索实行。据全国城镇发展改革试点经验总结材料，上海、浙江、广东、江苏、北京等地都将居住证与在当地落户相挂钩。然而，居住证已经成为了农民工落户新限制。

　　“自由迁徙”，首次出现在今年的政府工作报告中，报告提出要为人们自由迁徙、安居乐业创造公平的制度环境。而户籍制度正是城镇化过程中改革呼声最高的制度藩篱之一。

　　去年2月，国务院发布了《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，要求今后出台有关就业、义务教育、技能培训等政策措施，不要与户口性质挂钩，继续探索建立城乡统一的户口登记制度。十八大报告中再次明确提出，要加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化。

　　从近年来各地的实践和国务院的政策来看，当前户籍制度改革基本上遵循着“积极稳妥”的思路。特别是对于农民工在大城市的落户问题，现有的政策还比较谨慎，以防“有的地方不分城市类别不顾城市综合承载能力，一味放宽落户城市的条件”。

　　据了解，2000年，我国全面放开了县以下城镇的落户限制；2011年，全面放开了农民进入中小城市的落户限制；2012年，首次放开地级市户籍，部分大城市和特大城市户籍制度也在进行探索。

　　不久前，广州市取消农业户口和非农业户口划分，统一登记为“居民户口家庭户”，引发人们对于户籍制度改革加速推进的猜想。此外，河北、辽宁、江苏、山东、重庆、四川、广西等10多个省区相继取消了农业户口和非农业户口的二元户口性质划分，统称为“居民户口”。

　　有专家指出，一些地方户籍制度改革存在“空转”现象，即直接把农民的户籍变了，但并没有改变他们生产和生活居住条件，这样的户籍改革没有意义。北京大学中国地方政府研究院院长彭真怀认为，依附在户籍上的社保、医疗、教育、养老等问题不是公安部门和户籍制度本身能够解决的，户籍放开之后，更重要的是解决农民进城的问题，真正实现人的城镇化。

　　记者了解到，不少地方在居住证、户籍、公共服务方面设置学历、技能、投资等诸多门槛已经成为普遍现象。比如2010年至2012年5月，广东省通过积分入户的大约为农民工总量的百分之一，73.7%的积分入户者具有一定职称或者严苛的职业资格。

　　今年7月1日起，上海开始实行居住证积分制度。根据居住证积分制，持有居住证、总积分标准分值达到120分的外来人口，可以享受子女教育、异地高考、社会保险、证照办理、住房、基本公共卫生、计划生育等公共服务待遇。获得积分的基础指标包括年龄、教育背景、专业技术职称和技能等级、在上海市工作及缴纳职工社会保险年限等。

　　对于大量外来务工者来说，特别是那些低文化水平的人，由于难以拿到120分的标准分，仍然都挡在门外。而且居住证和上海户籍相比，仍然存在差距，比如不能享受上海市低保待遇，不能申请购买保障房等。

　　近日有媒体报道称，由公安部牵头制定的“居住证管理办法”草案已经提交至国务院法制办，有望在年内推出。其中较大的突破在于，居住证将不设置人才门槛，覆盖所有外来人口。

　　负担重　地方财政力不能支

　　户籍制度改革最终要实现城乡公共服务的均等化，还需要社保、财税、土地政策等一系列改革配套。在实际操作中，很多城市不愿意放开户籍还有现实的考虑，主要就是因为地方财力难以承担农民工市民化的高成本。

　　有测算称，一个典型农民工市民化(包括相应的抚养人口)所需的公共支出成本总共约8万元左右。全国人大财经委副主任委员、经济学家辜胜阻不久前对湖北省六个三线城市进行了调研，他认为农民工市民化有六项成本，包括随迁子女教育成本、医疗保障成本、养老保险成本、民政部门的其他社会保障支出、社会管理费用和保障性住房支出。

　　广东省的一位地方官员告诉记者，虽然国家和各省均出台了基本公共服务均等化规划和方案，但对于承担基本公共服务的地方政府来说，服务需求越来越多，财政上的压力越来越大，而国家和省级财政税收政策没有调整，各省的政策存在差异，无法对接。要将庞大的外来人口全部纳入公共服务均等化的统筹范围绝非易事，即使是北京、上海、广州等经济发达财政充裕的城市也难以承担。