【建设行业.报道】自2016年下半年以来，财政部等部门出台了一系列规范地方政府举债行为的指导文件，2017年以来对地方政府债务管理更是频频“亮剑”， 5月3日财政部等六部委联合发布财预50号文，短短一个多月，财政部陆续出台62号文、87号文，对地方各种违法违规举债融资行为“围追堵截”。在政策的轮番轰炸下，很多地方政府感到焦虑和无所适从：政府基础设施建设融资需求依然存在，而现有的合法融资渠道又满足不了这个需求，政府购买服务方式作为43号文之后最大的违规融资渠道又被87号文堵死，地方融资瓶颈凸显。很多历史债务、在建项目不可能立马停掉处置，新的刚性项目又必须上马——所以地方政府全懵了。

　　对此，有关领导做出解读，“此次连续出文，是要坚决杜绝明股实债，政府兜底回购现象，慢慢打破刚性兑付，倒逼地方政府、社会企业、金融机构真正关心项目本身，关注运营效果”;“当前的购买服务大部分是伪购买服务，违背了购买服务一手交钱一手交货的原则，出现大量违规债务”;“87号文出台，地方政府应积极采取发行地方债券的途径解决问题，已经做的购买服务项目撤回的可能性不大，只能基于信任关系执行下去，政府通过发债方式置换债务”。

　　以下遴选中建政研信息咨询中心(以下简称“中建政研”)专家对相关政策解读的观点，供大家讨论。

　　从中央和地方财权关系破题

　　政策出台的目的之一是化解地方债务风险，地方债形成的历史根源是什么?中建政研管理咨询事业部副总经理刘存京指出，分税制体制造成的地方事权大于财权是导致地方债务问题的根本原因之一，城镇化建设和GDP增长等多重压力下的刚性需求，加上政绩观、任期制的影响就会使地方政府毫不犹豫的加大政府借债规模，进而加大地方政府债务违约风险，形成地方政府债务问题。

　　“分税制对国家的经济发展起到了很大的推动作用，同时带来了一些弊端。在增值税、所得税等主体税种的绝大部分划归中央财政的形势下，地方税收对共享税的依赖度较大，一些地方财政高度依赖转移支付和土地出让收入，可用财力往往不足以覆盖其财政支出，地方政府事权重财权轻的矛盾也越来越凸显。”中建政研集团董事长梁舰说，“化解地方债务风险，长远则必须从中央和地方财权关系破题，合理划分中央和地方的事权和支出责任。

　　厘清政府与市场的边界

　　“经济新常态”的发展阶段客观上要求地方政府加快实现职能转变，厘清宏观调控和市场运作的边界，让市场这只“看不见的手”发挥更大的作用。中建政研项目经理宋永强指出，目前中国经济整体从高速增长进入中高速增长，新常态下的城镇化应该发挥市场的资源配置作用，追求更有质量的可持续发展，避免过去行政主导下的土地开发和投资导向，变投资城市为经营城市，控制增量、挖掘存量。城镇化初始阶段需要进行原始资本积累，以资本经营为主，所以通过土地财政加强基础设施建设、实现政府职能，这是无可厚非的;经济增速趋于放缓需要发展服务型经济，以现金流经营为主，变短线操作为长线操作，进一步理清政府与平台公司的职能边界，通过市场化手段建立政府投融资体系。

　　债务管理只允许政府对债券承担无限连带责任，产业资本和金融资本需要分析项目的现金流、运营风险。50号文与87号文出台以后，将打破政府无限兜底的局面。中建政研项目顾问周鑫认为，规范地方政府举债方式、控制政府购买服务的适用范围，也是对地方经济发展路径的精细化管理措施。以往粗放式管理路径已经面临危机。转变地方政府执政思路，引导其从“一锤子买卖”、“拍脑袋决策”等容易忽视长远利益的决策模式，逐步建立转向现代化的充分论证后的科学决策体系。

　　中建政研专家顾问、咨询总监马海顺指出，地方政府没有把政府与市场的边界划分搞清楚。政府事务与公用服务采用政府购买服务方式，基础设施建设和公共服务采用PPP模式。

　　“中央政府限制举债是为了规范债务管理，从长远来看是实现政府职能转变(干政府该干的事)必由之路。”中建政研项目总监黄思雄指出，“下一步政府投融资平台公司改制已是必然，平台公司可作为政府购买服务承接主体，将来可做债券、ABS等，政府将不再是特殊信用主体，而是要按照市场的规则来融资。”

　　建立健全科学的决策体系

　　地方政府债务管理未来几年仍是管理重点和难点。中建政研信息咨询中心常务副主任、总经理杨贺龙说，一系列措施表明，国家把防控地方政府债务风险放在重要位置，确保不出现区域性和系统性风险，而实现地方政府债务的“可视化”，则是一系列政策背后真正的用意。

　　“用什么模式好?”地方财政局领导提出这个问题，看似是对融资方式的应用不太理解，实质却在于没有把握地方政府职能转变和科学决策的新要求。周鑫指出，地方经济发展固然需要“找钱”，但“找钱”只是“怎么做”的一个环节，更重要的是明确“做什么”、“为什么做”。无论是PPP、政府购买服务还是银行贷款、设立基金，都有其运作空间，针对特定项目，“用什么模式好”这一问题，不是财政部门一家之言所能决定的，也不应是某一领导“拍板”决定的，而应该是运用科学决策体系选择的结果，是经过周密调查论证之后确立的合法合理的方案。转变地方政府执政理念，建立健全科学的决策体系，“用什么模式好”的问题，应该会得到有效解决。

　　制定有效的债务风险应急处置预案

　　地方债务风险的触发会进一步引发区域性风险，甚至国家及社会稳定性风险，后果不堪设想。中建政研项目经理李艳艳提出，地方政府一方面应知悉我国债务制度基本框架、选择适宜的融资模式解决地方经济发展资金需求问题，必要时征询律师、会计师、评估师等专家的意见，做到依法、科学决策;另一方面需要制定有效的债务风险应急处置预案，从人员、组织、技术等方面予以保障，同时做好预警监测、报告和分类处置方案，进一步防范和化解地方债务风险。

　　附：截至目前对地方债务有约束的文件

　　《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发〔2010〕19号)

　　《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》(财预[2012]463号)

　　《中华人民共和国预算法》(2014年修正)

　　《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)

　　《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》(国办函〔2016〕88号)

　　关于印发《地方政府性债务风险分类处置指南》的通知(财预〔2016〕152号)

　　《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)

　　《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)

　　《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》

　　《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)
 

（责编：李霞）