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政府购买公共服务 社会组织需要试错空间
- 时间：2013-08-20 18:37
- 来源：中国政府采购网
简介：近日，国务院常务会议研究推进政府向社会力量购买公共服务，明确要求“将适合市场化方式提供的公共服务事项，交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担”。事实上，2003年以来，北京、上海、广州、浙江等地向社会组织购买公共服务的探索和实践就不断增多，涉及教育、公共卫生和艾滋病防治、扶贫、养老等诸多公共服务领域。
近日，国务院常务会议研究推进政府向社会力量购买公共服务，明确要求“将适合市场化方式提供的公共服务事项，交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担”。事实上，2003年以来，北京、上海、广州、浙江等地向社会组织购买公共服务的探索和实践就不断增多，涉及教育、公共卫生和艾滋病防治、扶贫、养老等诸多公共服务领域。
全国政协委员、清华大学公共管理学院非政府管理研究所所长王名表示，此次会议释放出非常重要的信号，那就是政府改革和转变职能的决心，其目标和方向就是实现“小政府大社会”。下一步，各级政府应尽快制定相关目录，明确承接主体的资质，并建立竞争机制。
购买服务是必然选择
提及政府购买公共服务，这一做法首先发端于上海。1996年，上海浦东新区通过购买的方式，支持“上海青年会”主办的罗山会馆开展社区综合服务和养老试点工作。至此，政府购买公共服务第一次进入国人的视野。
如今在国内，从中央到地方都在对政府购买公共服务进行有益的探索与稳步的实践。2012年和2013年中央财政先后安排共4亿元专项资金用于支持社会组织参与社会服务，累计847个项目；一些地方政府如上海、广东、无锡、宁波等，陆续出台了政府向社会组织购买服务的规范性文件，探索相关的制度建设。
购买公共服务是社会发展下政府的必然选择。王名表示，随着进入发展型新阶段，我国社会呈现出两个新特点：一是全社会公共需求发生显著变化，既有的以行政为主体的公共服务供给及管理体制已无法适应；二是我国社会组织进入新的发展阶段，在社会生活中越来越发挥积极作用。
更重要的是，社会组织非常适合承接公共服务。王名表示，社会组织与政府一样，不以营利为目的；而且，社会组织机制也比政府更加灵活，可通过市场机制、志愿服务和慈善等提供公共服务，但政府不便使用这些机制。“这是政府购买社会组织服务的基本逻辑。”
“其实，政府购买公共服务已经成为一个全球性的趋势，发达国家都非常普遍。在欧美一些国家，政府甚至把监狱、警察和军队都外包了。有的城市，甚至连市政府都外包出去了，整个城市的管理、经营被议会委托给非营利组织。从购买服务的发展来看，我国现在的购买服务还处在一个初级阶段。”王名说。
但王名也承认，在我国的一些经济发达地区，政府购买公共服务的实践也非常成功。他举例说，广东在这方面的探索就相当超前，目前，广东省、市、县三级政府已陆续出台相关的三类目录。第一类是政府需要转移出来的职能的目录；第二类是政府向社会组织购买服务的目录，包括服务的内容、名称、项目、价格；第三类是承接公共服务的主体——社会组织的目录。“因为有了目录，就能够实施公开招投标，可有效避免内部指派、暗箱操作。”
王名建议，在中国当前，可尝试把城市管理等业务外包给非营利组织。他认为，城管与公权力绑定在一起，易引发社会矛盾。“而当非营利组织承接城管服务时，面临来自民众和政府的双重监督，‘暴力执法’的情形应会有所改观。”王名说。
需给社会组织试错空间
“政府购买公共服务中最大的问题是什么？是谁能有效提供公共服务。”王名说。
在中国，政府比较强，社会组织弱，应该鼓励政府购买公共服务。但是，“并非所有社会组织都能参与承接政府转移的公共服务。”王名表示，应该在实践中对承接主体设置一定的门槛。承接主体需要具备三个条件：公共性、信息公开性和良好的内部治理。
但是，中国目前在此方面基础薄弱极为突出，社会组织发展滞后，截至2008年底，中国每万人拥有的社会组织数量仅为2.7个，而发达国家这一指标起码都在50个以上，即使发展中国家一般也在10个以上。譬如此前实际人口超过1600万人的广州市，曾在全国首创“政府购买社会服务供需见面及展示洽谈会”，但当时出席的社工服务机构总共只有34家，供给不足显而易见。
“如果社会组织能力不强的话，购买服务会很麻烦。”王名举例说，现在很多社会组织没有养老、社工等社会服务工作，把钱给它，它有这个能力吗？近十年，社会组织虽然已走过起步阶段并走向发展的初级阶段，但在制度建设、能力建设、治理结构、制度框架方面还存有诸多问题。“因此，这就需要政府给社会组织一定的试错空间、试错的过程。”王名说。
但是，应该由谁来评价社会组织是否具有“购买能力”呢？王名表示，当前对社会组织的资质评价，国外以第三方机构为主，中国则由政府主导。这是因为，中国第三方评估机构还没有成长起来，民政部还未将评估权限开放给第三方机构。但是，王名认为，由第三方机构评估承接公共服务主体资质，“只是时间问题”。
建立竞争机制最关键
此次国务院常务会议指出，政府将公共服务交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担，政府可通过委托、承包、采购等方式购买公共服务，这在一定程度上明确了政府购买公共服务的方式。
对此，无论是委托、承包还是采购，都应该以市场化方式进行。“在购买过程中有充分的定价、竞争、讨价还价、选择。”王名说，“即便是‘委托’这种非竞争性的方式，承担服务的对象也应是经过充分市场竞争‘过滤’下来的有良好社会声誉的独立组织，过程中也应有充分的定价谈判。”
事实上，国内社会组织数量众多，存在水平良莠不齐的现象。有人担心，“政府购买社会服务”会不会成为“寻租高发区”。 据了解，一些地方政府机构直接委托其下属的非营利组织，或者组建非营利组织直接管理并委托服务的情况并不少见。政府购买公共服务时给予人情或熟人关系，不签合同的状况也时有发生。但王名却认为，从目前实践看，财政、审计的约束作用相当大，资金的使用有比较严格的限制。同时，各级政府对此都很谨慎，社会关注度很高，这方面寻租的难度比较大，现实中问题也不多。
王名还表示，此次国务院常务会议还特别明确，要严格政府购买服务资金管理，“把有限的资金用到群众最需要的地方，用到刀刃上”。这也体现了政府做好购买服务的决心。但是，与一般性政府采购不同的是，政府购买的公共服务的受益人不是政府自身，而是社会公众。“购买的服务不是用在政府自身的消费，而是由纳税人来享受。”在此情况下，“购买”的资金也应逐步纳入公共预算管理，健全公开透明规范的服务购买流程。
但是，对于“正在摸着石头过河的”政府购买服务来说，寻租并非当前政府购买公共服务的主要问题，而主要的问题是地方政府对此顾虑太多，拨款速度慢，常常是“事办了，钱却没到位”。“最关键的是必须要有竞争机制。竞争意味着优胜劣汰，再加上社会监督，就能有效约束社会组织的行为。”王名说。
近日，国务院常务会议研究推进政府向社会力量购买公共服务，明确要求“将适合市场化方式提供的公共服务事项，交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担”。事实上，2003年以来，北京、上海、广州、浙江等地向社会组织购买公共服务的探索和实践就不断增多，涉及教育、公共卫生和艾滋病防治、扶贫、养老等诸多公共服务领域。
全国政协委员、清华大学公共管理学院非政府管理研究所所长王名表示，此次会议释放出非常重要的信号，那就是政府改革和转变职能的决心，其目标和方向就是实现“小政府大社会”。下一步，各级政府应尽快制定相关目录，明确承接主体的资质，并建立竞争机制。
购买服务是必然选择
提及政府购买公共服务，这一做法首先发端于上海。1996年，上海浦东新区通过购买的方式，支持“上海青年会”主办的罗山会馆开展社区综合服务和养老试点工作。至此，政府购买公共服务第一次进入国人的视野。
如今在国内，从中央到地方都在对政府购买公共服务进行有益的探索与稳步的实践。2012年和2013年中央财政先后安排共4亿元专项资金用于支持社会组织参与社会服务，累计847个项目；一些地方政府如上海、广东、无锡、宁波等，陆续出台了政府向社会组织购买服务的规范性文件，探索相关的制度建设。
购买公共服务是社会发展下政府的必然选择。王名表示，随着进入发展型新阶段，我国社会呈现出两个新特点：一是全社会公共需求发生显著变化，既有的以行政为主体的公共服务供给及管理体制已无法适应；二是我国社会组织进入新的发展阶段，在社会生活中越来越发挥积极作用。
更重要的是，社会组织非常适合承接公共服务。王名表示，社会组织与政府一样，不以营利为目的；而且，社会组织机制也比政府更加灵活，可通过市场机制、志愿服务和慈善等提供公共服务，但政府不便使用这些机制。“这是政府购买社会组织服务的基本逻辑。”
“其实，政府购买公共服务已经成为一个全球性的趋势，发达国家都非常普遍。在欧美一些国家，政府甚至把监狱、警察和军队都外包了。有的城市，甚至连市政府都外包出去了，整个城市的管理、经营被议会委托给非营利组织。从购买服务的发展来看，我国现在的购买服务还处在一个初级阶段。”王名说。
但王名也承认，在我国的一些经济发达地区，政府购买公共服务的实践也非常成功。他举例说，广东在这方面的探索就相当超前，目前，广东省、市、县三级政府已陆续出台相关的三类目录。第一类是政府需要转移出来的职能的目录；第二类是政府向社会组织购买服务的目录，包括服务的内容、名称、项目、价格；第三类是承接公共服务的主体——社会组织的目录。“因为有了目录，就能够实施公开招投标，可有效避免内部指派、暗箱操作。”
王名建议，在中国当前，可尝试把城市管理等业务外包给非营利组织。他认为，城管与公权力绑定在一起，易引发社会矛盾。“而当非营利组织承接城管服务时，面临来自民众和政府的双重监督，‘暴力执法’的情形应会有所改观。”王名说。
需给社会组织试错空间
“政府购买公共服务中最大的问题是什么？是谁能有效提供公共服务。”王名说。
在中国，政府比较强，社会组织弱，应该鼓励政府购买公共服务。但是，“并非所有社会组织都能参与承接政府转移的公共服务。”王名表示，应该在实践中对承接主体设置一定的门槛。承接主体需要具备三个条件：公共性、信息公开性和良好的内部治理。
但是，中国目前在此方面基础薄弱极为突出，社会组织发展滞后，截至2008年底，中国每万人拥有的社会组织数量仅为2.7个，而发达国家这一指标起码都在50个以上，即使发展中国家一般也在10个以上。譬如此前实际人口超过1600万人的广州市，曾在全国首创“政府购买社会服务供需见面及展示洽谈会”，但当时出席的社工服务机构总共只有34家，供给不足显而易见。
“如果社会组织能力不强的话，购买服务会很麻烦。”王名举例说，现在很多社会组织没有养老、社工等社会服务工作，把钱给它，它有这个能力吗？近十年，社会组织虽然已走过起步阶段并走向发展的初级阶段，但在制度建设、能力建设、治理结构、制度框架方面还存有诸多问题。“因此，这就需要政府给社会组织一定的试错空间、试错的过程。”王名说。
但是，应该由谁来评价社会组织是否具有“购买能力”呢？王名表示，当前对社会组织的资质评价，国外以第三方机构为主，中国则由政府主导。这是因为，中国第三方评估机构还没有成长起来，民政部还未将评估权限开放给第三方机构。但是，王名认为，由第三方机构评估承接公共服务主体资质，“只是时间问题”。
建立竞争机制最关键
此次国务院常务会议指出，政府将公共服务交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担，政府可通过委托、承包、采购等方式购买公共服务，这在一定程度上明确了政府购买公共服务的方式。
对此，无论是委托、承包还是采购，都应该以市场化方式进行。“在购买过程中有充分的定价、竞争、讨价还价、选择。”王名说，“即便是‘委托’这种非竞争性的方式，承担服务的对象也应是经过充分市场竞争‘过滤’下来的有良好社会声誉的独立组织，过程中也应有充分的定价谈判。”
事实上，国内社会组织数量众多，存在水平良莠不齐的现象。有人担心，“政府购买社会服务”会不会成为“寻租高发区”。 据了解，一些地方政府机构直接委托其下属的非营利组织，或者组建非营利组织直接管理并委托服务的情况并不少见。政府购买公共服务时给予人情或熟人关系，不签合同的状况也时有发生。但王名却认为，从目前实践看，财政、审计的约束作用相当大，资金的使用有比较严格的限制。同时，各级政府对此都很谨慎，社会关注度很高，这方面寻租的难度比较大，现实中问题也不多。
王名还表示，此次国务院常务会议还特别明确，要严格政府购买服务资金管理，“把有限的资金用到群众最需要的地方，用到刀刃上”。这也体现了政府做好购买服务的决心。但是，与一般性政府采购不同的是，政府购买的公共服务的受益人不是政府自身，而是社会公众。“购买的服务不是用在政府自身的消费，而是由纳税人来享受。”在此情况下，“购买”的资金也应逐步纳入公共预算管理，健全公开透明规范的服务购买流程。
但是，对于“正在摸着石头过河的”政府购买服务来说，寻租并非当前政府购买公共服务的主要问题，而主要的问题是地方政府对此顾虑太多，拨款速度慢，常常是“事办了，钱却没到位”。“最关键的是必须要有竞争机制。竞争意味着优胜劣汰，再加上社会监督，就能有效约束社会组织的行为。”王名说。
（责任编辑：文娜）
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