□　胡建淼

　　所谓“申辩不加罚”，是行政处罚法中“行政机关不得因当事人

　　陈述、申辩而给予更重的处罚”这一原则的简称。根据行政处罚法规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。当事人可以在听证程序之内或之外行使陈述权和申辩权。“申辩不加罚”就是为了保障当事人的陈述、申辩权而专门设定的。

　　当事人对于行政处罚享有陈述权、申辩权，这是法律赋予当事人的正当权利，是从行政执法程序上保障当事人的权益，任何人不能剥夺。

　　“陈述”是指当事人为澄清事实真相而对自己的行为进行客观描述和说明;“申辩”是指当事人为主张自己行为不该处罚或应当轻罚申述理由和辩解。

　　关于当事人的陈述权、申辩权，行政处罚法共有6项条文作出了规定，覆盖了行政处罚程序中的主要环节。

　　鉴于陈述权、申辩权处于行政处罚程序的前端，又是当事人享有其他权利的基础，因而行政处罚法第45条第2款特别规定：“行政机关不得因当事人陈述、申辩而给予更重的处罚。”正确理解“申辩不加罚”，需要把握以下几点。

　　“更重的处罚”是基于两个行为(决定)之间的比较

　　如果没有发生两个行为，就不可能出现“更重的处罚”。

　　例如，行政机关未经事先告知，未让当事人陈述和申辩，一次性作出了一个很重的处罚，这里不存在“更重的处罚”问题，可能只存在法律适用上处罚是否过重还是过轻或者程序违法的问题。

　　发生给予“更重的处罚”，往往是事先告知阶段的“拟处罚决定”与最后正式作出的“处罚决定”之间的比较，只要后一个决定的结果比前一个决定的结果对当事人的处罚更重，就是“给予更重的处罚”。

　　根据行政处罚法第44条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。

　　这一阶段行政机关对当事人所告知的是“拟处罚决定书”，内容包括拟处罚的结果、所认定的违法事实、处罚的理由和法律依据等。当事人收到事先告知书后，可以进行陈述和申辩。行政机关应当根据行政处罚法第45条的规定，对当事人的意见进行复核，最终作出“行政处罚决定”。

　　一般而言，最终处罚决定中的处罚结果不得重于拟处罚决定书中的处罚结果(除非发现了新的违法事实和证据，并经过第二次告知)，否则就违背了“申辩不加罚”原则。

　　“更重的处罚”并不限于“从重处罚”和“加重处罚”

　　给予“更重的处罚”并不限于“从重处罚”和“加重处罚”，也并不一定就是“从重处罚”和“加重处罚”。

　　“从重处罚”是指在处罚幅度的上限给予顶格处罚或者靠近顶格处罚;“加重处罚”是指在处罚幅度的上限以上给予处罚。

　　所谓给予“更重的处罚”，是指后一决定结果比前一决定结果处罚得更重了，是一种比较性的结果。具体包括：

　　一是处罚数量更重。如前一决定是罚款50万元，后一决定是罚款100万元。

　　二是处罚种类更重。如前一决定是警告处罚，后一决定变成了罚款处罚。

　　三是处罚项目增加。如前一决定只有罚款处罚，后一决定除了罚款，另加吊销许可证的处罚。

　　总之，只要在客观上，后一决定比前一决定对当事人更加不利了，就属于“更重的处罚”。

　　前后两个决定针对的是当事人的“同一违法事实”

　　如果因新的证据而认定当事人的违法行为发生了变化，处罚结果当然也可依法变化。

　　比如，原先认定当事人违法所得100万元，现在由于新的证据出现，可以认定当事人违法所得1000万元，新的处罚决定的处罚结果自然应当依法调整，这就出现了比前一个决定更重的处罚。这种情况是允许的，因为此时所比较的违法事实已经不是同一事实。

　　“申辩不加罚”一定是以当事人的“同一违法行为事实”作为比较基准的。

　　该原则不受当事人是否放弃陈述权申辩权的影响

　　在作出正式的行政处罚决定之前，行政机关必须告知并保证当事人享有陈述和申辩的权利，这是行政机关的法定职责。行政机关如果违反了这一法定职责，属于程序违法，行政处罚决定会面临被行政复议机关和人民法院确认违法、撤销，甚至被确认无效的风险。

　　对当事人来说，陈述和申辩是权利而不是义务，是可以放弃的。那么在当事人放弃陈述权和申辩权的情况下，行政机关是否可以给予“更重的处罚”?回答也是否定的。

　　行政处罚法确立事先告知制度，赋予当事人陈述和申辩权利，特别是规定“行政机关不得因当事人陈述、申辩而给予更重的处罚”等，其立法目的非常明显，旨在要求行政机关对当事人的最终处罚结果、理由和依据都必须事先告知给当事人，以便让当事人陈述和申辩，从而保证行政处罚的合法性和适当性。

　　当事人可以放弃陈述和申辩的权利，但行政机关不得放弃事先告知的义务。如果行政机关给予当事人更重的处罚，无论当事人是否放弃陈述和申辩权利，都意味着实际上行政机关没有把真正的处罚结果事先告知给当事人，这是严重而明显的程序违法。

　　“申辩不加罚”确保当事人敢于安心、正当行使陈述和申辩权，有利于行政机关作出正确、合法且适当的行政处罚，是保障当事人合法权益的重要制度设计，行政机关应当正确理解和适用这一原则，切实做到严格规范公正文明执法。

　　作者为中共中央党校(国家行政学院)一级教授