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访谈中建政研:我国特色小镇的特色之路

    【建设行业.报道】从 2016 年 7 月《关于开展特色小城镇培育工作的通知》发布以来,各地建设特色小镇的形势火热,特色小镇成了我国城镇化进程中新出现的热词。为了解特色小镇在我国的发展情况,记者特采访了中建政研(上海)特色小镇中心主任、上海晓镇文化发展有限公司总策划师陆超,中建政研专家委员会专家魏国强以及中建政研集团工程咨询事业部总经理杨文海,请他们谈一谈我国特色小镇应如何走出自己的特色之路。

  Q1:我国特色小镇的地域分布有什么特点?产业形态的走向如何?这样的布局说明了什么问题?

  杨文海:从 2016 年 10 月 11 日住建部公布的第一批中国特色小镇名单来看,在数量上地域分布从多到少依次是华东地区(35个),西南地区(21 个),华中地区(18个),西北地区(16个),华北地区(15 个),华南地区(12 个),东北地区(10个)。社会经济发展程度较高的华东地区特色小镇数量最多,其次是经济发展水平相对较低但具有旅游资源优势的西南地区。

  第一批特色小镇的特色产业形态走向从高到低依次是特色旅游、特色历史文化、特色工业、特色农业、商贸流通和民族聚居几种类型。特色小镇数量最多的华东地区以特色工业型和特色旅游型小镇为主,数量位居第二的西南地区以特色旅游型小镇为主。几种产业形态中特色旅游型的特色小镇占比达50.39%;其余49.61% 的小镇产业主要集中在商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化等方面。

  从这样的布局看,产业定位于旅游业的特色小镇较多但并不仅仅局限于旅游业,在其他产业方向同样有较多实践案例。

  Q2:特色小镇在规划之初应具备哪些要点?

  魏国强:特色小镇是以产、城、人、文相融合的发展区域,因此,在规划培育阶段要从四个方面着重考虑。

  首先要对小镇的发展历程进行全面分析,小镇独特的发展历程决定着培育特色小镇的先天优势。其次,明确小镇发展方向,特色小镇的规划是以土地利用规划为基础、以特色产业导入为灵魂、以创业创新生态圈为空间载体的综合性工作,通过产业导入,创业、创新生态圈的扩展,促进地域人文底蕴的演化与发展,在此基础上促进小镇公共服务、宜居环境、建筑风貌的持续提升。再次是确定小镇特色产业,特色产业要根据小镇的产业本底和自身实际情况(区位、交通、资源、环境等)进行规划设计,宜农则农、宜工则工、宜游则游;在确定特色小镇的特色产业时强调产业链的全面覆盖,确保小镇的特产业能够具有各种创新功能、服务功能、社区功能、文化功能等关键性功能。最后要明确小镇文化内核,这一过程强调对传统文化的活化利用,将其发展成为能够感知、体验、带来认同感的文化创意。

  在以上四个方面的基础上在“多规合一”的基本理念下,针对特色小镇特点开展系统的、创新的规划实践,最终形成宜业、宜居、宜游的特色城镇体系。

  Q3:现阶段,我国特色小镇的发展情况如何,存在哪些特点和问题?

  杨文海:截至现在,根据住建部信息,第一批 127 个特色小镇已经取得了明显成效:带动了小镇产业和经济发展(新增企业就业人口 10 万人,平均每个小镇新增工作岗位近800 个,农民人均纯收入比全国平均水平高 1/3);进一步完善了小镇基础设施(90% 以上小镇的自来水普及率高于 90%,80% 小镇的生活垃圾处理率高于 90%);提升了公共服务能力(平均每个小镇配有 6 个银行或信用社网点、5 个大型连锁超市或商业中心、9个快递网点以及 15 个文化活动场所或中心);保护和传承了传统文化(85% 的小镇拥有省级以上非物质文化遗产,80% 以上的小镇定期举办民俗活动,70% 以上的小镇保留了独具特色的民间技艺);体制机制创新取得进展(90%以上的小镇建立了规划建设管理机构和“一站式”综合行政服务,80% 以上的小镇设立了综合执法机构)。

  陆超:小镇已然成为城乡建设的新风口,大量的资本以及企业正积极试水特色小镇,尤其以房地产企业为代表,其关键原因还在于特色小镇给房企打开了一扇低价拿地的窗口,但同时我们也看到房地产去库存的巨大压力,我判断,三、四线特色小镇的房地产化倾向,如果处理不好,会成为一个较大的隐患。

  此外,特色小镇的规划数量过多、特色不突出、资源支撑不足等问题也较为普遍,尤其以中西部地区为主。

  Q4:发展特色小镇的关键是什么?其建设过程需要哪些方面的支持?

  魏国强:培育特色小镇的关键有两个方面,一是融资问题,特色小镇培育需要大量的资金投入,而乡镇一级政府难以负担巨额资金,这就需要金融支持及金融创新,便利化融资及创新资本退出机制;二是运维、管理问题,特色小镇的建设只是开始,而小镇的运维、管理才是重点,要使特色小镇建立在可持续发展的基础上,这需要进行机制创新,激发社会资本参与的活力,利用社会投资人的技术优势、管理优势盘活小镇资源。

  杨文海:特色小镇的建设需要政策、人才、土地、金融等多方面的支持。政策方面,需要各级政府出台特色小镇指导意见来支持特色小镇建设;人才方面,各地方政府要看重高端人才集聚,完善人才引进制度,推动人才政策、人才服务向特色小镇倾斜;土地方面,在现有的土地奖励及使用制度上,要进一步加强土地流转,简化特色小镇建设用地审批程序,保障特色小镇建设用地;金融方面,除已有政策性、开发性金融支持外,政府、金融机构和非金融机构可以设立专项基金,并积极引导社会资本参与,引入 PPP 模式。

  Q5:PPP 模式与特色小镇的结合能产生怎样的火花?在引入过程中需要注意哪些问题?

  杨文海:PPP 模式与特色小镇结合对于特色小镇的培育和建设运营是非常有利的,主要体现在:第一,特色小镇的开发、建设、运营需要雄厚的资金支持,PPP 模式通过引入社会资本方,能够有效地缓解地方政府的财政压力;第二,PPP 模式将特色小镇的规划、管理等交给统一的运营商,政府负责总体的监督,有效提升了综合管理的效率,有助于突破治理瓶颈;第三,特色小镇建设强调的是产业、文化、宜居、环境等各种要素的整合,采用 PPP 模式引入社会资本方能够摆脱当地人才短缺、商业运营经验不足等瓶颈,充分进行优质资源的整合。

  总之,PPP 模式的引入使政策端和产业端得以连通,形成一个“政府 + 产业 + 智库 + 资本 + 传播”的特色小镇运维生态系统。

  陆超:PPP 模式是调动社会资本参与特色小镇建设的重要方式,也是政企合作模式的创新手段,应该予以积极鼓励。但同时,我们也要看到很多变味的 PPP,本质还是 BT,只是延长了政府还款时间。“特色小镇 +PPP”,应该鼓励社会资本参与运营特色小镇,以中长期盈利来返还贷款,不是变相加重政府负担。

  Q6:特色小镇的建设是否能从根本上解决城镇化带来的种种问题?

  魏国强:我国的新型城镇化是在解决两个问题,一是大城市的问题,二是三农问题。中国是典型城乡二元经济结构,城镇化的过程也是消除城乡差别、实现城乡二元经济结构向现代经济结构转换的过程。城镇化的本质是人的城镇化,是推进农业转移人口的市民化,以产业为抓手的特色小镇培育可以吸纳农村剩余劳动力本地化就业,逐步实现农业转移人口的市民化,释放农村宝贵的土地资源,促进农业产业化。小城镇作为大城市与乡村之间的经济纽带,最终实现小城镇与大城市之间以及小城镇与乡村之间资源双向吸纳,达到均衡发展的目的。形成星罗棋布的特色小(城)镇为特点的城镇星系,带动分散的广大乡镇人群的城镇化聚集,这也是我国未来社会经济发展中最重要的开发带动模式和引擎结构,是就地城镇化的主战场,是产城乡一体化发展的突破,是中国城镇化的革命。

  Q7:政府多部门的共同政策支持为特色小镇的发展带来哪些机遇?

  陆超:特色小镇的发展依赖于政府政策与社会、居民等的共同努力,政府政策在土地、财政、税收、金融等方面都有积极的扶持力度,对于特色小镇的发展具备积极意义,但截至目前看来,国家三部委的具体扶持政策还不明朗,三部委的着力点也各有千秋。特色小镇建设要有重大的突破,还需我国各级政府及各个部门齐心协力,打破壁垒共同奋斗。

  Q8:当前我国特色小镇的评价标准体系是否完备?还需要做什么样的调整?

  杨文海:国家级特色小镇有五大核心特色指标,即特色鲜明的产业形态、和谐宜居的美丽环境、彰显特色的传统文化、便捷完善的设施服务和充满活力的体制机制,每个评价指标按权重配置了不同分值,在各省做特色小镇推荐工作时作为标准评价体系进行打分。但此五大指标可能并不全面。特色小镇应该因地制宜,把握“特色”二字,把握典型代表性、系统全面性、相对独立性、共性和个性相结合、以人为核心等原则,从产业、功能、形态和制度四大维度综合考虑,将发展理念和内涵进行交叉构建,得到评估框架。本指标体系按大类可分为特色小镇基本信息、发展绩效和特色水平三部分,形成“1+4+N”的指标结构,分别从总体、分项和特色对特色小镇的发展水平进行评估。基本信息指标主要是统计特色小镇的建设、投资和规划进展;发展绩效指标主要是反映特色小镇在产业、功能、形态和制度 4 个子维度上的发展效率与成绩;特色水平指标主要考虑特色小镇主导产业的差异。

  总之,特色小镇的评价标准体系应在标准的基础上进行适当的调节,根据小镇的具体的情况进行具体分析,重“特”不重“优”、不落窠臼,从而在特色小镇的推荐方面更加精准。
 

(责编:王达)





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