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【热点】2017年PPP市场发展的几点建议

  国家发展改革委PPP专家库首批入库专家 林正刚

  中建政研集团董事长 梁舰

  【建设行业.报道】当前,我国经济发展进入新常态。经济中高速增长,财政收入高速增长将成为历史,财政收入中低速增长成为新常态。在财政紧运行、对地方融资平台进行规范以及实业产能过剩和房地产增速下滑的资产慌背景下,积极推动PPP模式,充分发挥PPP模式吸引社会资本参与公共服务和公共产品的提供,拉动、带动社会资本投资,对稳增长发挥了重要的作用。同时,也有利于提高公共服务供给质量、增加公共服务有效供给。但目前,PPP模式的发展还有很大的优化空间。

  一、PPP应当在产业平台的搭建以及产业的发展和带动方面发挥强有力的作用

  总的来看,目前 PPP项目普遍重视对投资需求的拉动作用和公共服务供给,在产业平台的搭建以及产业的发展和带动方面明显不足,对引导社会资源配置的作用还需进一步挖掘,应充分发挥PPP项目对供给侧结构性优化和产业带动的作用。否则,将有可能造成基础设施过剩的情形。

  2017年,PPP的核心除公共服务供给外,更应当在产业平台的搭建和产业的发展带动发挥强有力的作用。因此,应重点在医养、文化、旅游、特色小镇、小城镇、片区开发等产业方面发力,并采用“基础设施建设+产业平台搭建+就业岗位开发+产业开发”四轮驱动模式。该模式中,政府将基础设施建设和运维采用PPP模式特许社会资本,将产业平台板块(科研、实验中心、科技创业孵化器、就业培训等)项目的投资、建设、运营等工作特许给社会资本,并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”使社会资本方获得合理投资回报;社会资本在这个过程中利用项目规划的话语权优势决定对各相关产业及商业项目进行投资、建设、运营,通过产业及商业项目的开发获得超值收益,并安置转移人口的就业。

  项目的实施应达到双目标:一是对基础设施和产业平台板块PPP模式的实施,通过相关PPP政策为就业岗位、就业者培训、贫困人口就业及产业开发的实施打造基础条件之目标;二是通过财税、土地等优惠政策,实施项目规划的相关产业的发展,真正解决城镇化人口的转移、就业及社会资本收益、地方财政创收之目标。

  二、加快PPP金融政策法规的制定以适应PPP快速发展的需求

  2014年以前基础设施和公共服务的提供是由政府主导、财政提供资金支持或者是地方政府通过地方融资平台为公共服务项目进行融资、还款来源由地方财政兜底和政府信用支持。2014年10月国发[2014]43号文件的颁布及2015年1月新预算法的实施,剥离了地方政府融资平台代政府融资的职能和地方政府直接向金融机构举债的职能,财政部《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》(财金【2015】57号)指出:“严禁通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资”,这一规定无疑终结了传统政信合作的模式。政府与社会资本合作提供公共服务的PPP模式,与传统的政信合作模式截然不同,金融机构已习惯政府兜底的模式将彻底打破。原来的投融资模式、相关政策、体制机制难以适应这种新模式,需要有与之相适应的政策、金融等支持体系。以PPP项目的银行贷款为例进行比较,就不难看出差异性:首先是融资主体不一样,以前是由地方融资平台作为融资主体,而PPP模式下的融资主体是社会资本方或社会资本为主成立的项目公司;其次是担保机制不一样,以前的模式有地方政府信用作为重要的支撑,而PPP模式则是依靠社会资本自身实力,地方政府不能也不允许提供增信担保措施;再次是还款来源不一样,传统模式还款来源有项目经营收益,更重要的是有财政的还款,而PPP模式还款主要依赖PPP项目产生的现金流;还有期限,传统模式下一般不存在资金错配的问题,而PPP模式下主流金融机构的产品难以满足10年甚至30年的融资期限。由于PPP项目需要资金规模大、运营期限长、回报率不高等特点,推进PPP模式发展、加快PPP项目落地,需要大力发展PPP金融,出台相应的政策法规,破解PPP项目融资问题和PPP项目落地后面临的资本流动性不足问题,解决PPP项目投资的退出问题。只有提高PPP项目落地后资本的流动性,社会资本能较容易退出PPP项目,社会资本特别是金融资本才会有积极参与并进入PPP项目的动力。也才会杜绝最近两年,为拿到项目的施工,很多社会资本把PPP项目当施工标来投的乱象。

  三、长期稳定的合理回报是PPP最为关键的核心理念

  风险偏好基础上的风险与收益的平衡,是金融的本质。清华大学PPP研究中心主任王天义在《中国PPP,请让理念先行》一文中阐述,“长期稳定的合理回报是PPP最为关键的核心理念,其他理念大都由此而生或为此服务”。国务院连续推出的国发43号和60号文,明确指出:未来政府主要依靠政企合作(PPP)解决城镇化的建设和运营管理资金问题。国家支持引入社会资本参与,那么必然也应给出合理的资金回报。但目前,PPP项目投资还处于地方政府掌握话语权的买方市场,一些地方政府官本位意识严重,推出的PPP项目不切实际,收益与风险不匹配,更多情况下是一些地方政府对于PPP业务的认知水平不够、在没有充分了解和准确界定的情况下,确定了PPP项目交易结构、投融资成本。再加上资产慌背景下央企等产业资本和金融资本“拉响甩炮”向前冲的局面下,PPP投融资体现“低价者为王”的特征。造成不论是股权还是债权融资,除政策性金融工具外,只有银行、保险等低价资金争抢的局面,不利于融资生态圈的发展。

  分析国家目前实施的PPP项目,资本金平均投资收益率位于5%~7%之间,债务融资大多在基准利率4.9左右,还有下浮的迹象。并且这种将资本金和债务融资分开限定的方式并不利于项目整体融资的安排,往往也不能覆盖实际融资成本。更为重要的是PPP融资是全生命周期的融资,PPP项目目前的期限通常是12~30年,在如此漫长的期限里,融资工具通常要贯穿PPP项目的整个生命周期,不仅在项目公司成立时需要股权融资,在成立后还需要项目建设所需的债权融资,在运营期还需要过桥、资产证券化、非标转标准化等融资,在退出期还需要并购贷款、IPO等资本市场融资。政府在前期PPP项目实施方案中限定的投融资成本必将对后端的融资造成巨大影响,而PPP项目全生命周期融资的可行性,对于融资主体方的社会资本来讲,关系到其融资成本和投资回报率,最终将成为是否投资PPP项目重要可虑因素。因此,建议主管部门对PPP项目的投资收益给予合理的指导意见。

  四、PPP基金参与PPP项目的方式

  PPP基金属于私募股权投资基金的范畴。近两年PPP实务中产生一种观点,认为PPP基金只能以社会投资人的身份介入PPP项目,需参与PPP项目政府采购程序,只有在中标后方能投资PPP项目。笔者认为PPP基金既可以做社会投资人,也可以做财务投资人,否则政府PPP引导基金如何体现引导的作用。

  PPP项目社会投资人是指与政府在基础设施和公共服务领域开展长期合作,承担投资、融资、设计、建设、运营等大部分工作的社会资本方。PPP基金以社会投资人身份介入PPP项目,以股权为纽带从而强化了对项目的掌控力,通过项目全过程管理从源头上降低成本、控制风险、提高收益。国家发改委《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第二十四条规定:“国家鼓励通过设立产业基金等形式入股提供特许经营项目资本金。鼓励特许经营项目公司进行结构化融资,发行项目收益票据和资产支持票据等。国家鼓励特许经营项目采用成立私募基金,引入战略投资者,发行企业债券、项目收益债券、公司债券、非金融企业债务融资工具等方式拓宽投融资渠道。”这说明PPP基金以股权方式介入PPP项目符合当前国家推行PPP模式的目标与宗旨,由于现阶段银行等金融机构在人员和对PPP项目的管理能力不足,基金管理旨在提升基础设施和公共产品供给效率和质量,发展混合所有制经济,私募基金管理人以其在人才、资源方面的优势介入项目,无疑能够促进PPP的项目成功实施。

  财务投资人是指仅为PPP项目提供融资,不承担PPP项目设计、建设、运营、维护等工作的金融机构。财务投资人是金融机构参与建设项目的传统方式,仅提供全部或部分项目建设、运营资金。PPP基金以财务投资人身份介入项目的优势在于总体风险较低。作为财务投资人,PPP基金无需承担项目整体建设运营风险,无需参加采购程序,无需遵守禁退期的规定,具有责任轻、前期成本低、退出容易的优点。然而,基于风险与收益相匹配的原则,以财务投资人身份介入项目,PPP基金缺乏对项目的整体掌控力,难以从源头上控制项目风险,更无法分享因项目投资及管理效能提升所带来的超额收益。

  财务投资人是金融机构介入基础设施和公共服务建设项目的传统模式,而社会投资人则是本轮PPP热潮中金融机构介入项目的新形式,这两种方式各有优劣,都可以介入PPP项目。因此,建议地方政府在实施PPP项目时,通过实施方案、招标文件等途径确认社会投资人可以通过基金等模式引入财务投资人。

(责编:王瑞)





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