▶主讲人：何福平(江苏省如皋市城市管理局党组书记、局长)

　　▶关键词：大城管、“7315”错时工作机制

　　一、国家治理体系下的城管综合执法改革

　　•(一)国家治理体系的顶层设计

　　2019年11月，习近平总书记在上海考察时指出，城市治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。

　　城管综合执法改革是城市管理转向城市治理的一个重要举措。2013年党的十八届三中全会，首提国家治理体系和治理能力现代化。2015年中央城市工作会议通过了《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，提出了推动城市管理走向城市治理。2016年《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》提出了要创新城市治理方式，推进城市治理，完善相关工作机制。2017年《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》提出了城乡社区治理体系和治理体制。2018年《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》要求，推动整合同一领域或相近领域执法队伍，实行综合设置。

　　今年中共中央国务院印发的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，对国家治理体系和治理能力现代化建设的目标、任务、举措，进行了全面规定。

　　党的十八届三中全会提出,“理顺城管执法体制，提高执法和服务水平”。

　　2015年中央城市工作会议召开，《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，对城管综合执法改革进行了顶层设计。

　　城管综合执法改革的主要目的是以城市治理体系和治理能力现代化为指向，促进城市运行高效有序，实现城市让生活更美好。

　　•(二)城管综合执法改革的发展与创新

　　改革的核心内容主要有5方面：树立一个新理念，即为人民管理城市;构建一种新体制，就是权责明晰、服务为先、管理优化、执法规范、安全有序;探索一些新方法，加大现代信息技术应用力度，综合应用政府、市场、市民共治手段，创新城市治理方式等等;形成一套新机制，完善城市管理和执法工作法制、经费、司法、考核等保障机制;打造一支新队伍，要打造一支“政治坚定、业务精湛、作风优良、纪律严明、廉洁务实”的执法队伍。

　　•(三)城管综合执法改革面临的主要问题

　　就全国“面”上而言，主要有这几个方面：在立法方面，全国没有统一的城市管理方面的行政法规和法律，各地的地方法规也不太健全。

　　在管理体制方面，全国出现了不同的改革模式。以浙江为代表，城管的综合执法主管部门确定为司法行政部门，其他地区基本是按照《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》要求，在“住房和城乡建设系统领域+与城市管理密切相关的领域”下实行综合执法。

　　在工作机制方面，特别是各地在开展相对集中行政许可权、行政处罚权工作之后，行政许可部门、日常的监管部门和综合执法部门之间的职责如何来进行有效的划分?工作之间的有效衔接机制如何确定?由于全国城管执法机构，不论是支队、大队，一般来讲都是事业单位法人。在承担行政执法过程当中，特别是行使行政强制权的过程当中，按照行政强制法的规定，它是不可以受委托行使行政强制权的。那么从执法机构的职责架构上来讲，就存在一种法律障碍。

　　在执法机构的性质、人员编制方面，执法人员的身份和事业编制没有统一。

　　二、如皋市推进城管综合执法改革的探索与实践

　　•(一)整合职能，着力构建“大城管”的综合执法体制

　　2015年3月，如皋的综合执法改革方案报送江苏省和南通市批准后，于2016年出台了关于相对集中行政处罚权的一些规范性文件。

　　在城管领域，把原来规划部门、住房和城乡建设部门、公共资源交易部门、人防部门等行使的相关行政处罚责任，全部划转城市管理综合行政执法局来行使。2017年3月，完成了所有职权事项的划转，由原来的211项行政处罚职能，增加到现在的864项，全部由城市管理综合执法局来集中统一行使。

　　与此同时，长江镇作为江苏省经济发达镇，在2012年就已经开展了综合执法改革。长江镇成立了综合执法局，作为镇政府内设的正科级机构，代表镇政府统一行使除限制人身自由以外的12个部门的行政处罚事项，共计1245项。

　　为了加快城乡一体化的改革，推进执法力量下沉，2018年4月，如皋市委市政府出台了《关于进一步深化城市执法体制改革改进城市管理工作的实施方案》，在全市所有镇、街道派驻城管执法中队，实行日常管理以镇街为主、综合执法以城管部门为主的双重管理模式。同时，经市委讨论同意，先后有8名城管派出中队长挂职4个中心镇副镇长和三个街道办副主任，目前有6名城管派驻中队长被提拔为镇街党政领导班子成员，这大大提升了城管人的精气神，弘扬了城管队伍的正能量。

　　2020年，为贯彻江苏省南通市三整合改革试点要求，各镇街设立综合行政执法局，挂综合行政执法办公室牌子，以镇人民政府和街道办事处的名义进行执法。

　　首批赋权镇街的行政处罚事项，涉及城管行使的市容环卫、市政绿化、物业管理、城乡规划、人民防空等方面，常见的共计57项行政处罚权。

　　如皋城管局作为业务指导部门，对镇街综合执法承担人员培训、业务指导、监督考核、评价等职能。

　　•(二)整体联动，畅通各责任主体之间的高效衔接机制

　　如皋主要建立了5个方面的工作机制：首问责任机制、执法联动机制、案件移送机制、相互监督机制、信息共享机制。

　　首问责任机制。这个机制主要是为了避免日常行政管理部门与综合执法之间对群众的投诉、举报、信访等事项相互推诿扯皮。建立首问责任制，明确了两个及以上行政机关都有管辖权的由最先接到的部门进行核查处理，由最终办结的部门进行答复。

　　执法联动机制。这个机制主要是为了畅通日常的行政管理部门与综合执法部门之间的工作衔接。如皋建立了以行政管理部门牵头、执法联勤联动的工作机制，配合检验、检测、鉴定、认定等协作工作机制，从而增强部门之间的合力和效能。

　　案件移送机制。这个机制主要是为了规范对处罚案件移送的材料、移送的程序和期限等内容。

　　行政主管部门，在管理过程中发现需要对违法行为进行立案查处的，应当向城管部门进行移送，对移送的程序、移交的材料，城管部门进行了明确的规定。自改革以来，如皋城管局已立案查处公共资源交易、住房和城乡建设等部门移送的案件共144件，形成了高效顺畅的案件移送机制。

　　执法监督机制。这个机制主要是为了强化行政管理部门和综合执法部门履职尽责。建立部门之间的执法监督机制，主要是综合执法部门在处理行政处罚案件的时候发现管理部门之间存在问题，或者管理部门发现综合执法部门的问题或对处罚的案件有异议时，能通过执法监督机制来加强部门之间的反馈与沟通。

　　信息共享机制。这个机制主要是为了解决部门之间的信息孤岛、信息不对称问题。

　　行政机关可以通过执法信息共享平台及时地通报共享各类行政管理信息和行政执法信息。也就是说，行政审批部门、日常监管部门和政府行政部门之间实行了信息共享，建立了信息共享的平台。行政审批部门将行政许可的相关信息，日常监管部门将日常监管信息，执法部门将执法的处罚结果，通过执法信息平台进行共享、及时通报。

　　•(三)“精管善治”，搭建“网格”+“网络”的监管模式。

　　“精管”主要是要求做到“三全三化”：其中，“三全”是指全覆盖、全过程、全天候。全覆盖是指要把精细化管理的要求覆盖各个空间、各个领域和所有人群。全过程是指要把精细化管理的要求贯穿到服务、管理、执法的全过程，贯穿到城市规划、建设、管理的全过程，实行全生命周期的精细化管理。全天候是指如皋推行的“7315”错时的工作机制，也就是说，每周7个工作日上班，每天3个时段——早中晚，重点路段、区域实行15个小时的工作制，把精细化管理的要求体现在一年365天、一天24小时的每时每刻。

　　“三化”是网格化、智能化、标准化。网格化是城市管理的重要基础，在城区范围内，我们划分为12个大网格，31个单元管理网格，实现网格化的管理全域覆盖。

　　网格化也就是通常讲的“铁脚板”，城管局实行“六员”进网格，“六员”包含城管执法队员、市容协管员、环卫保洁员、物业服务人员、志愿服务人员和数字城管的信息采集员。

　　日常的服务管理及简单的执法事项，全部可以在网络中处理，依托数字城市管理平台，接入了27个一级专业部门、63个二级专业单位。在网格化管理的基础上，实现了各区域各部门的系统联动，形成了监督指挥系统、工作系统和考核评价系统三大系统，构建了一体化的“大城管”的管理监管体系。

　　2020年，针对户外广告服务监管平台进行了全面升级，智慧城管平台与社会综治、公安信息平台实现了互融共通，有效放大“互联网+城管”的智慧管理执法效能。

　　同时，组织建成了6个“皋城e站”如皋城管特色品牌的创建，融入一站式广告许可和店招备案等便民服务，让企业群众办事更加方便快捷、标准化。

　　“善治”主要是要求坚持“精致、法治、共治”同向发力。“精治”是手段，更是要求，要发扬工匠精神，精心精准打造精品。要像绣花一样细心、细巧，注重细节。“法治”是保障，用法治的思维和方式破解城市管理的难题，健全完善城市管理执法制度体系，深入推进城乡一体化改革，充分发挥综合执法效能，提升综合执法权威。“共治”是基础，动员全民参与，注重共建、共管、共享，形成多元治理格局。

　　•(四)赋能增效，深化“大数据+指挥中心+综合执法队伍”的新模式

　　2020年，如皋市委市政府成立了市域治理现代化指挥中心。作为政府的直属事业单位，如皋城管局执行联动协调、实战指挥、一线组织工作模式。同时在全市建设市政两级指挥中心，实行一个平台管全域，市域治理现代化指挥中心进入了61个部门和单位、14个镇街道、347个村社区、1459名网格员，形成了“横向到边，纵向到底”的市政联动指挥体系。

　　2020年上半年，如皋为了响应南通市作为中央政法委社会治理改革试点城市工作，同步启动了更高层次、更大范围、更高领域的大数据+指挥中心+执法改革的新模式。

　　通过数据打通、系统联通、人员协通、展现贯通的方式解决市域治理出现的市域管理无平台、数字价值缺体现、数据碎片难支撑、联合执法少抓手的问题。同时，如皋城管局将12319城管热线、数字城管监督考评职能、城管网格管理与市域治理现代化指挥中心进行了整合。

　　在此基础上，如皋城管局构建了扬尘在线实时监测系统，由市域治理现代化指挥中心统一调度指挥交办。也就是说，当现代化指挥中心值班员发现异常信息问题时，进行排号记录，数据分析之后研判异常原因，然后向街道社区点位长进行交办。同时，将该件交给日常监管部门，如住房和城乡建设、交通、水务等监管部门进行现场核查。现场核查过程中，发现对工地扬尘防治不到位的，由这些部门向城管部门进行移送，依法进行查处。然后现代化指挥中心派人对交办的问题进行核查，实行销号管理，最终归档，实现了扬尘在线系统监测管理的闭环。

　　此外，如皋城管局实现了智慧渣土监管平台的联动共享，建立了“三只眼”智能摄像管理系统。“三只眼”也就是分别对驾驶员、车厢绿色密闭篷布、道路情况通过智能摄像头实时监控，如果发现异常平台实施报警。目前，已将全市23家建筑垃圾运输企业的310辆建筑垃圾运输车纳入了平台监管范围。监管平台综合运用大数据、5G(第五代移动通信技术)、AI(人工智能)分析等技术，实现对城市管理问题的感知、分析、预警、处置、问效五位一体的“大城管”的格局。

　　•(五)城管综合执法改革步稳蹄疾，行稳致远，成效显著

　　自2017年4月以来，如皋根据综合执法改革的方案要求，对专门承担综合执法职能的执法大队，在职能、机构、人员编制上进行了重新设置。执法大队设置了专业中队、区域中队和派驻中队。

　　从2017年4月深化改革以来，新划转的权力事项共办结802件。其中涉及生态环境类的336件，建筑工程、施工类的323件，建筑工程质量与安全类的44件，公用事业类的41件，公共资源交易管理类的26件，房地产管理类的12件，人防类的12件，其他8件。如皋市也成为全江苏省住房和城乡建设系统所有处罚职能中首个实行综合执法改革实际运行的县级市，多领域实现了执法案件零的突破，综合执法效能也充分显现，得到了各地的高度关注。

　　三、深化完善城管综合执法改革的对策建议

　　•(一)强化法治保障

　　建议国家层面尽快研究制定全国统一的城管综合执法方面的行政法规，对城市管理执法机构的法律地位、职责、管理体制、工作机制、人员性质等作出统一的明确规定。

　　在目前全国统一的行政法规尚不具备条件的基础上，应当指导各地制定、完善相应的地方法规。

　　•(二)理顺管理体制，科学合理界定城管综合执法职责

　　建议住房和城乡建设部根据中央要求，加强对各地城管综合执法工作的指导与监督、考核评价;城管综合执法的职能，应当以《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》界定的范围为宜;同时按照新的行政处罚法的规定，中央要明确对其他5个综合执法领域的改革实施方案，在生态环境、市场监管等领域由于有专门的综合执法队伍，不宜再将涉及生态环境和市场监管领域的执法权集中到城管综合执法部门来行使，避免产生新的职责交叉和多头的重复执法，确保一个领域一支执法队伍。

　　•(三)健全和完善上下、左右工作衔接与协作机制

　　科学明晰审批部门、行政管理部门、综合执法部门之间的权责边界，健全和完善部门相互之间的首问负责、执法联动、案件移送、相互监督、信息共享等工作机制，畅通行政执法与司法工作衔接机制。建议以省级为单位，出台相对统一的城管执法手册，有效解决一些边缘性、交叉性的问题，规范城管执法的流程。

　　•(四)全面实行局队合一管理体系

　　城管综合执法机构实行局队合一管理，切实解决行政强制权行使不合规的问题。人员实行行政执法人员序列管理，可有效避免行政机构受委托实施行政强制权的障碍。对目前部分没有实施局队合一管理体系的，不宜出现受城管综合行政执法机关委托执法的表述，最好表述为具体承担行政处罚和行政强制权力，作为一个内部的工作分工来进行确定。

　　•(五)强化执法标准化建设

　　建议建立城市管理执法行业标准，实行九个统一：统一执法机构的设置、统一执法职能的配置、统一执法协调的制度、统一执法标准体系、统一执法办案平台、统一业务指导培训、统一人事管理制度、统一执法保障机制、统一监督考核机制。同时深化完善、建优建强“大数据+指挥中心+综合执法队伍”的支撑保障体系。

　　•(六)建立信用机制

　　从部级层面，建立全国城市管理领域守信激励和失信惩戒机制。目前地方政府认为建立相应惩戒机制缺乏法律的依据，在建立失信惩戒机制的过程中困难重重，需要从国家层面来确立，助推城管执法工作。