□丁粮柯

　　城市管理综合执法(以下简称“城管执法”)处于城市治理的神经末梢，位于与基层群众接触的最前沿，不仅直接关系着民生问题，更关乎城市基层治理的未来。近年来，城管执法改革取得了显著成效，随着全面依法治国、全面深化改革的持续推进，城管执法改革迎来了更高的期许和要求，有必要在取得丰硕成果的基础上，进一步推进城管执法法治化进程，通过构建系统完备的城市管理法律体系、提升城管执法人员的法治素养、形成全方位的城管执法监督体系等方式，将城管执法法治化水平推向新高度，使“城管蓝”真正成为守卫城市人民美好生活的“保护色”。

　　构建系统完备的城市管理法律体系

　　构建一套成熟的城市管理法律体系，是深入推进城管执法法治化的重要依托。因此，有必要通过综合式立法模式构建城市管理法律体系，破解因上位法缺位造成的“借法执法”等难题，使城管执法工作有法可依，保证我国城市管理工作全面、规范、稳定、高效。

　　推动城市管理中央立法。从我国目前的立法情况看，规制城管执法最直接的法律规范是住房和城乡建设部于2017年出台的《城市管理执法办法》。为了进一步完善城市管理法律体系，解决上位法缺失、专门法不足之问题，应尽快总结提炼城市管理立法实践的有益经验，适时推进“城市管理法”的制定。通过明确城管执法的主体资格、限定城管执法的对象、确认城管执法的方式方法、规范城管执法的程序、完善城管执法的权利救济等，为城管执法工作提供明确、统一、权威的法律依据。在此基础上，主管部门可以进一步制定行政规章和实施细则，对中央立法的规定进行具体化承接，实现城市管理法律规范的上下贯通。

　　支持城市管理地方立法。在各地实践中，地方性法规和规范性文件的制定为城管执法提供了法律依据，有效规范了城管执法行为。而且各地城市发展状况存在很大差异，城市管理工作有着不同的特点和需求。因此，在推进中央立法工作的同时，要支持各地结合现实需求制定城市管理的地方性法规和规范性文件，使城管执法在法治轨道上运行，也为中央立法不断总结经验。

　　协调中央和地方性立法。城市管理的中央立法需要考虑各个地方的城市发展实际情况，避免一刀切式对城市管理的各项内容进行具体规定。地方性立法应在中央立法的幅度范围内进行具体化规定，避免出现地方性法律规范与中央立法间的冲突混乱。

　　提升城管执法人员的法治素养

　　“徒法不足以自行”，有了好的法律规范，并不一定意味着城管执法乱象消失，也不意味着城市治理水平必然得到提升。“制度的生命在于执行”，城管执法人员作为直面基层群众的重要执法者，必须具备高水平的法治素养，才能使“良法”落地，产生“善治”的成效。因此，要多途径、多维度全面提升城管执法人员的法治素养，提升执法质量和执法水平，使其成为善于运用法治思维和法治方式开展城市管理工作的法治实践者和传播者。

　　增强尊法意识。从过去所倡导的“遵法”转向新时代所倡导的“尊法”，一字之差，法治意蕴却迥然不同。“遵法”更多体现行为上对法律被动服从，而“尊法”则突出体现思想上对法律主动崇尚，这意味着对法治所追求的境界更高，体现了法治理念的进一步升华。

　　锻造执法能力。学习和培训是提升执法能力的重要途径。要依托党校、培训机构等平台，利用线上线下相结合的方式，采取多种途径对在编人员和协管人员进行培训，使其掌握执法权限、执法内容、执法目的等基本内容和执法用语、执法文书的运用等必备技能，在懂法的基础上发挥出法治优势，杜绝任性执法的不文明现象。另外，纸上得来终觉浅，实践才是最好的学习方式。还要通过现场培训、案例教学、以老带新等方式进行实训，使其切实参与、真正了解现场执法全过程，进一步提升执法能力。

　　创新执法方式。城管执法人员与城市基层群众之间并不是“猫鼠”般的对立关系，而是“守护者”和“被守护者”般的依存关系。要探索合作执法、配合执法等方式，使基层群众清楚地了解执法目的与其自身利益的内在统一性，以获得其发自内心的认可和拥护。而且，群众参与执法，能够带动增强其法治意识，推动法治社会建设。此外，还要坚持“柔性执法”，发挥教育为主、惩罚为辅的人性化执法方式优势。在执法过程中，要减少粗暴简单的处罚，多一些耐心细致的教育，让执法对象从违法者转变为带头守法者。如此一来，既能彰显执法的力度，又能体现执法的温度，还能提高执法的效度，切实贯彻以人民为中心的治理理念，提升执法质量和执法水平。

　　形成全方位的城管执法监督体系

　　对权力进行制约和监督是推进法治政府建设的应有之义。可以通过进一步完善结构性监督和过程性监督，并引入大数据构筑有力支撑平台的方式，形成全方位的城管执法监督体系，防止出现监督软、监督弱等问题。

　　从结构来看，要形成内外监督合力。在通过将执法权下沉、监督权上移加强上级监督的基础上，要完善责任追究机制，既要追究城管执法者的违纪违法责任，更要严肃追究上级的领导责任，将上级的监督责任压实，严防出现监督太软的问题;要突出纪检监察部门的专门监督，将监督重点聚焦于执法一线，既要做好常态化监督，又要围绕各时期的重点、难点工作开展集中式监督;要明确社会组织、基层群众、媒体的监督地位，并为其畅通监督渠道。

　　从过程来看，要实现对城管执法的全过程监督。城管执法部门在对复杂程度较高、争议性较强以及社会影响较大的案件作出处罚决定前，可以邀请群众代表参与其中，形成可供参考的处理建议;可以通过邀请群众代表参与现场执法、辅助执法等方式，对执法全过程进行监督。

　　从技术来看，要引入大数据打造智慧城管系统，为城管执法监督提供科技支撑。“大数据+监督”的形式是智慧城市建设和数字政府建设的重要组成部分，也为对城管执法的有效监督提供了技术保障。依托大数据技术的智慧城管平台提高了城管执法的透明性，使执法人员资格、执法权限、执法进展全部置于阳光之下。同时，智慧城管平台为问题举报、业务办理、征询建议等活动提供了高效便捷的平台，畅通了城管执法部门和群众之间的沟通渠道，消解了城管执法部门和群众之间不必要的矛盾。

　　作者系中央党校政法部博士生