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对综合管廊工程规划、设计资源的匹配要求与建议(二)

  二、对综合管廊工程可行性研究设计的资源匹配要求与建议

  (一)、综合管廊可行性研究报告应该体现的特点

  就城市地下综合管廊工程而言,因其建设的必要性、市场的准经营性、项目的综合经济效益等已经被相关政策以及综合管廊固有的特点所基本框定,所以可行性研究阶段在上述几个方面发挥功效的研究空间已经不大,没有必要过多地着墨于此,而是应该结合综合管廊的工程规划,扎扎实实地将工程可行性研究的重点落实在以下几个方面:

  ① 项目建设条件及管廊区域工程地质情况研究(包括建设区域地下空间原有管线状况、区域水文地质情况、可行的基础工程实施方案等)

  ② 综合管廊应用技术研究(包括廊道内各类管线产品标准、生产方法、技术参数、工艺流程等技术方案;总地下空间布置原则、管廊内部各类管线平立面布置方案、综合管廊吊装口、进引风口等节点布置方案、廊内外运输方案等总图设计;主要建、构筑物的建筑特征与结构设计、特殊基础工程的设计、建筑材料、建设施工方案等土建工程;各类入廊管线的管道及线缆设计、主要管线器材选型、安装工程设计、安装工程施工方案等安装工程;廊道内的消防、通风、照明、供电、排水、监视监控、标识等附属设施设计)。

  ③ 综合管廊项目实施进度安排(包括建立地下综合管廊项目实施管理机构、资金筹集安排、技术获得与转让、勘察设计和设备订货、施工准备、施工和生产准备、竣工验收等)。

  ④ 投资估算与资金筹措(包括固定资产投资总额、流动资金估算等地下综合管廊项目总投资估算;资金来源及地下综合管廊项目筹资方案;投资使用计划及借款偿还计划;投资回收期等)。

  上述几条研究到位,也就突出体现了综合管廊可行性研究设计的精华与亮点。

  (二)、综合管廊可行性研究报告编制单位的选择

  在当前城市地下综合管廊工程火热兴起的市场需求下,投身综合管廊项目前期可行性研究和技术咨询服务的机构越来越多。综合考察这些机构的背景、咨询专家的组成结构、擅长的咨询服务领域等,基本可以归纳为两大类,一类是综合咨询服务机构,这类机构多有政府背景、学院支持、业务范围广泛、气场宏大。他们擅长在政策解读、市场分析、投资分析、竞争分析、营销计划、管理方案、技术研发等方面提供强大的高端咨询服务,使项目的各个方面都能满足可行的要求。另一类就是常规的工程咨询单位(含具有相应资质的设计单位),他们的特点在于通过对工业新建项目的市场研究,可明确项目新建的必要性;通过对项目的工艺研究,可解决技术上的可行性;通过对项目的经济效益研究,可明确项目建设的合理性。两类咨询机构风格迥异,各有所长,都能胜任城市地下综合管廊工程的可行性研究报告编制工作。但是,综合管廊不是新品开发、不是装备制造、更不是产业投资,而是简单实在的生产类工程设施,所以选用工程咨询单位来承担城市地下综合管廊的可行性研究更切合实际需要。

  根据《中华人民共和国行政许可法》、国务院《对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(中华人民共和国国务院令第412号)、国家发展和改革委员会发布的《工程咨询单位资格认定办法》(第29号令),工程咨询单位必须依法取得国家发展改革委颁发的《工程咨询资格证书》并凭此证书才可以开展相应的工程咨询业务。工程咨询单位资格分为甲级、乙级和丙级三个等级,各级工程咨询单位必须按照国家有关规定和业主要求依法开展业务。从投资角度来看,城市地下综合管廊工程属于地方大型基本建设项目,对应于不同等级承担不同的咨询业务范围的规定,其可行性研究报告编制工作应由甲级工程咨询单位承担。

  在甲级工程咨询单位中有相当一部分是只做工程咨询业务而没有能力承担工程设计的。相反,在拥有设计资质的单位中却有相当一部分同时具有甲级工程咨询资质。考虑到综合管廊除了具有地下工程特点外还涉及诸多专业管线的选型与设计,其可行性研究阶段建立的与管线权属单位多种沟通管道对后续工程设计有着极大地影响,所以为了创造有效衔接两个阶段设计思维的天时地利人和的条件,建议政府机构在甄选可行性研究承担单位的同时把具有相应综合管廊设计资质作为重要考量条件之一,以期接下来的综合管廊工程初步设计仍委托给做过可行性研究的同一家单位,甚至同一班人马接续进行,从而可以大大提高设计质量和设计效率。

  (三)、综合管廊可行性研究阶段需要注重的几个问题

  ① 要建立通过可行性研究设计有效控制总造价的政府意识

  综合管廊是一种特殊的城市基础设施,它不属于水、电、气等公用事业中直接为社会提供产品和服务的单一基础设施,而是为这些不同类型的公用事业提供一种公共性和基础性服务的综合设施。过去给水、燃气、供热等划定为公用事业,基本是由政府单方面出资兴建,并以低廉的价格向市民收取费用(仅仅满足管线运营维护成本,根本无法回收工程投资)。而供电、通讯等则实行市场化经营,其线路工程多由权属单位自行出资兴建,并通过纳入工程总成本然后折算销售价格的方式让使用者付费来回收投资及得到合理回报。这样一来,传统的单一管线工程就有可能出现两种工程费用承担主体,即政府和管线权属单位。而作为具有公共性和基础性服务特性的城市地下综合管廊,由于它打破了原有的利益格局,同时大幅度提高了基建总投资,因此只有政府有能力推动这一事业的发展,并在相当长的时期内由政府单方面出资兴建。

  PPP模式下建设城市地下综合管廊,由于表面上的投融资主体成了社会资本方,政府在建设过程中只承担了总造价0—49%的份额,极端时,政府以一元金股的方式入股SPV,因此有人便错误地认为该综合管廊工程费用由社会资本承担,投资控制也应该是社会资本的责任,因此忽视对综合管廊的造价控制。其实,对PPP项目而言,无论社会资本方的总投资额多大,相比政府方投资占比多高,其全部的建设投入(包括运营管理费和合理的投资回报)都将会在政府授予的特许经营期内通过使用者付费和政府的可行性缺口补贴一分钱都不少地收回去,因此PPP项目的社会资本方只是起到了项目融资并承担一定时期内的资金垫付作用(当然,还包括社会资本在建造、运营、维护期的艰辛付出),项目工程费用的承担主体仍然是政府,项目花费的是全体国民的资产,政府必须对它进行造价控制,而控制的源头就在于项目前期的可行性研究。

  ② 正确把握“适度超前”

  由于综合管廊工程的设计寿命长达100年,因此对一个百年工程怎么把握“适度超前”的确是一个难题。另外,我国目前与《城市地下综合管廊工程规划编制指引》相配套的《城市地下综合管廊设计规范》还没有推出,相关的超前概念没有具体定位,建筑规格标准尚不清晰,这就给综合管廊工程在设计阶段留下了比较大的发挥空间,使得一段时间内可研阶段综合管廊高大上的设计现象频繁出现。

  在这种相对不利的情况下,综合管廊可行性研究报告编制单位更应该以科学的态度,站在为全体公民服务的高度量度综合管廊适宜的工程构成,在项目前期就把节约每一分钱的意识贯彻到综合管廊的诸多可行性设计环节中去,以注重设计为根本,取得降低综合管廊工程造价的前端控制效应。

  ③综合管廊工程应统筹规划,一次性完成全面设计

  完整的城市地下综合管廊工程设计应该包括廊体结构、附属工程、管线设计、管线安装等,但是当前存在的一个普遍现象是,综合管廊可行性研究中的工程内容只含廊体结构、附属工程和部分管线(主要是给排水),而将行业特征显著的燃气、热力、电力、通讯等管线设计留给了管线权属单位,造成综合管廊工程设计不完整。

  这个现象的形成应该归咎于部门本位主义和习惯于满足现有状况。本位主义表现可能更为突出一些,反映在两个方面,一是目前承揽综合管廊工程设计的单位基本都是市政工程设计院,这类单位在他们的既有业务中较少涉及规模较大的燃气、热力管道和电力、通讯线缆等的设计,本身设计实力不够,达不到包揽全部设计内容的能力,只能有多大力使多大力,造成目前这样的情况。另一方面,我们已有设计院也想统领综合管廊工程的全部设计,只是专业设计分包难以实现,这就又揭示出一个问题,即各类管线权属部门的设计单位分包响应度不高!经对这种情况的分析,原因可能来自两种情形,第一就是他们本身都是些强势部门,提到综合管廊专业管线入廊,他们的一个基本态度就是:我们的管线我们来设计(这也是长期占有市场的习惯思维);还有一种是可以接受专业设计分包,但分包设计要接受他们的条件。这将使得设计总览单位不好受,如果要价过高,影响到总览单位利益的话,设计合作肯定无法实现。

  为此建议:

  a)国家应在高级层面上建立沟通协调机制,营造各专业管线权属部门设计机构积极协作的良好氛围,在综合管廊工程可行性研究设计阶段形成高度融合的设计沟通,避免重大设计缺漏,减少重复设计、保证设计的完整性;

  b)可行性研究报告编制单位要有突破自身能力限制的勇气,快速提升自身实力,加强统筹整合力度,提交具备科学性、完整性的城市地下综合管廊可行性研究报告。

  (四)、对综合管廊可行性研究阶段若干关注点的建议

  ① 统一综合管廊工程可行性研究报告编制内容和深度

  目前,城市地下综合管廊工程设计方面的相关制度、规范还不健全,其中包括没有关于城市地下综合管廊可行性研究报告编制内容和深度的规定。

  就可行性研究而言,综合管廊工程适宜采用工业建设项目可行性研究设计中规定的研究范围和内容,主要有:第一章 总论、第二章 市场分析、第三章 产品方案和建设规模、第四章 项目地区建设条件、第五章 项目工艺技术方案、第六章 管廊建设方案及公用工程、第七章环境保护、第八章 节约能源、第九章 劳动安全与工业卫生、消防、第十章 项目组织机构及劳动定员、第十一章 项目实施进度安排、第十二章 项目招投标、第十三章 投资估算及资金筹措、第十四章项目财务评价及社会效益分析、第十五章 项目风险分析及防范对策、第十六章 可行性研究结论建议。

  为统一口径和科学地组织可行性研究,建议相关单位抓紧出台《城市地下综合管廊可行性研究报告编制内容和深度的规定》。

  ② 能共舱的尽量共舱

  根据工程量测算,综合管廊断面每增加一个仓室,其土建及附属设施造价就要提高20-25%,同时,相对来说多仓结构的廊道来说还弱化了运营期管廊集约化管理的功效。

  当前技术上的一个交锋点是燃气管道是否必须独立设仓。一直以来燃气管道能否纳入到综合管廊存在争议,随着技术的进步和越来越多的城市将燃气管道放入了地下综合管廊,使得谨慎派不得不接受了可以入廊的现实,但是同时又留下了一个保守概念并写入《城市地下综合管廊工程技术规范》,即条目4.3.4:天然气管道应在独立舱室内敷设。

  资料显示,德国、瑞士等国家的地下综合管廊多是一仓结构,其燃气管道就是与其他管线共舱敷设。

  我国早期的深圳市大明沙电缆隧道中就敷设了5.8公里的燃气管道,它可以说是国内第一条容纳了燃气管道在内的地下隧道,至今该隧道内各种管线已经安全运营了15年,效果良好。

  燃气管道纳入综合管廊的危险性主要表现是火灾和爆炸,其最直接的起因可归纳为燃气泄漏及存在点火源。因此,燃气管线纳入综合管廊设计的安全要素是对这两个危险源(起因)的消除和控制。在当前的材料技术、监控技术、管理水平条件下,通过对燃气管线本体及附件的泄漏控制,对综合管廊内其他火源的控制及燃气管线发生泄漏后可行的应对措施的实施,燃气管道的危险是完全可以避免和控制的,而当这种控制力足够强大时,管线共舱便是自然的选择。

  热力管道入廊也有类似问题,条目4.3.5规定:热力管道采用蒸汽介质时应在独立舱室内敷设。由于设计者过于考虑免责,目前多个采用高温热水作为供热介质的热力管道也采用了独立舱室,单独设仓出现相当的随意性。其实,从对高温蒸汽泄露的控制手段和其泄露后的危险程度来看,它比燃气管道带来的破坏性要小得多,更何况以热水为介质的热力管道。

  因此建议可研报告编制单位应注重技术层面研究,正确理解规程规范,能共舱的一定要共舱。

  ③ 应就纳入管廊的各类管线直埋成本做出估算

  综合管廊工程可行性研究工作应该与时俱进。鉴于今后一个时期内综合管廊的建设可能都会采用PPP模式,因而其可行性研究的工作内容也就需要为配合PPP的政策要求而相应做出一些调整,比如为了有效落实管线入廊,就需要为管线权属单位和政府搭建一个入廊费讨价还价的基本平台,而这个平台的基础就是要把该管线采用直埋的成本计算出来,显然,这个工作只有可行性研究报告编制单位最有条件承担。

  可行性研究设计第一时间给出了综合管廊的选线、走向、长度、各种需要纳入廊道的管线以及各种管线的基本技术规格等工程指标,在这个基础上,可研报告编制单位可以方便地套用管线直埋的相关估算指标得出与综合管廊走向一致的各单种管线直埋施工的工程造价,这些数据及时且准确地出现不仅可以极大地有利于综合管廊项目PPP可行性研究的展开,关键在于使政府方在入廊费问题上可以有一个与各管线权属单位谈判的科学而具体的参考数据,加快落实入廊及其费用分摊的进程。

  备注:本文为“PPP模式应用于城市地下综合管廊工程的问题解析”系列文章之之八
 

(北京中建政研集团有限公司 宋志宏 梁舰 冯海忠)





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