□　吴　闫

　　城市治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，城市公共空间治理是国家治理的基层实践，也是城市治理的重要领域。立足以人民为中心的理念推动城市公共空间重构和功能改善，是为人民谋幸福的重要举措，也是推动城市共建共治共享的必由之路。

　　把握城市公共空间治理的基本内涵

　　城市公共空间是人们日常交流和活动的场所，承载着城市的文化、社会、经济和政治功能，是一个地区从混乱、无序的定居点向完善、成熟的城市转变的关键要素。城市公共空间治理就是在治理的框架下对城市公共空间的内涵进行阐释，从而为城市公共空间更新提供基本思路和发展路径。

　　城市公共空间是提升城市品质、延续城市文脉的重要载体。公共空间作为城市建成环境的重要组成部分，无论是作为一种还原自然生态场景的绿色空间，还是人为设计出来的功能性空间，这种在特定发展阶段形成的专属性空间形态在城市人居环境中占据着重要地位，其外部感知的良好秩序、令人愉悦的视觉感受、便捷舒适的生活体验、体现历史文脉的城市意象都与城市公共空间的特质息息相关。一定程度上来说，城市公共空间是美好生活的集聚地，也是决定一座城市是否宜居的重要因素。城市更新行动的一个重要方面就是推动城市公共空间品质提升，满足城市居民对更高质量、更优环境的美好城市生活的需要，让人民群众有更多的幸福感和获得感。

　　城市公共空间是强化社会交往、推动社会参与的重要平台。城市公共空间的社会价值主要表现为其在城市开发和社区建设中促进良好社会交往、恢复城市活力、推动社会参与等方面的重要作用。同时，城市公共空间也是社区交往的营造空间。社区作为城市的基本单位，是城市公共空间中功能最完整的居住区单元，而建立以共同性、公共利益为基础的邻里交往关系，能够促进社区多元活动有效开展，促进社会资本在社区层面孕育和增长，促进社会参与公共空间治理，有助于形成城市社会治理的良性结构。

　　城市公共空间是城市更新与社会治理协同推进的重要场所。当前，我国已经进入实施城市更新行动的关键时期，城市更新主要是解决城市病问题，而城市病大多通过公共空间外化出来，成为制约城市发展品质、影响城市居民生活质量的重要方面。城市公共空间治理得怎么样，不仅直接反映城市建设和发展水平，还是社会治理水平和治理能力的重要体现。特别是在当前精细化治理的背景下，充分发挥基层社会治理在城市功能性更新、结构性更新方面的重要作用，对于促进城市的可持续发展、提升城市生态安全与服务功能、满足城市居民多元化诉求等方面具有重要意义。

　　找准城市公共空间治理的内在逻辑

　　20世纪80年代以来，社会科学的“空间转向”为理解和把握城市现象、分析和解决城市社会空间问题提供了重要的理论支持。“空间转向”将空间与社会、物质空间与社会空间、空间的生产与社会的生产联系在一起，提供了城市运行的规律性认识，为城市公共空间治理逻辑的构建提供了重要依据。

　　城市公共空间治理需要自上而下的顶层设计与自下而上的需求相结合。城市公共空间治理本身是一项复杂、系统的工程，涉及城市政治、经济、社会、文化和生态多元领域，包括城市公共空间生产、发展和治理多个环节，涵盖城市公共空间生产者、管理者和使用者多种主体，解决城市公共空间环境、公共空间安全和公共空间秩序等多样难题，并且伴随城市发展和社会进步呈现出新的特点。这在一定程度上需要国家通过顶层设计赋予城市公共空间治理更多的整体性特点，通过规划指引、政策支持、价值导向、标准设定以及发展方式转变、体制机制变革等方式对城市公共空间治理进行全面统筹，使其符合城市发展运行规律，符合国家整体发展战略，符合人民群众对美好城市生活的向往。不容忽视的是，伴随城市居民异质化和多样性需求发展，依然会存在公共活动空间的缺失与不足，这需要从精细化治理的角度出发，从居民生活琐事着眼，关照到社区居民自下而上的空间使用需求，实现顶层设计和居民需求相融合。

　　城市公共空间治理需要秩序井然的空间环境与有活力的城市生活相结合。城市公共空间治理从本质上看就是一个社会关系重组和社会秩序构建的过程。秩序井然与有活力是并行不悖的两个概念，二者都是城市公共空间品质提升的重要内容。一方面，城市公共空间治理就是要解决社会结构失衡以及社会结构变迁带来的公共空间缺失和失序等问题，通过厘清权属，改善环境，重塑功能，构建秩序，进一步提升“空间质量”，实现城市公共空间的干净、整洁、有序、安全;另一方面，实现有活力的城市生活才是城市公共空间治理的目标遵循。城市不仅要有美好环境，还要有生活气息，城市公共空间的“公共性”恰恰满足这一特点，打造富有活力的公共空间可以为有活力的城市生活奠定物理设施和公共服务基础，让城市更加贴近居民的日常生活。通过空间场景的营造，满足不同阶层、不同人群、不同类型的需求，甚至激发新的需求，提升城市的宜居性和竞争力。

　　城市公共空间治理需要以人民为中心的公共空间规划与共建共治共享的基层治理相结合。城市公共空间既是城市规划设计的结果，又是广大社会成员丰富的社会实践产物。权威的规划设计可以决定城市公共空间的功能定位、基本用途、使用准则，确保城市公共空间的数量和规模，体现审美性、安全性、公平性、宜居性等方面的要求，但最终公共空间呈现出何种形态、发挥何种功能却是由不断强化的集体行为所赋予的。现在的规划理念更加注重细微更新，规划内容聚焦人民生活品质的提升，规划手段也更加强调多方参与的社会治理，规划目的从统一规划、统一管理向基层治理、社会文化营造转变。城市公共空间规划本身就是动态的规划，是伴随经济社会发展而不断更新的，在治理框架下，基层政府和社区居民通过民主协商、共商共建的方式，既完成了城市公共空间规划、建设到使用的融合，重建了地域共同体，又进一步增强了居民的共同体意识。

　　完善城市公共空间治理的结构要素

　　良好的公共空间治理就是要通过协商与合作来促进政府与公众的真诚互动，需要引入多种主体和多种工具，采用多种机制以实现公共利益的最大化。

　　城市公共空间治理体现多元主体结构的平衡。伦敦大学学院教授马修·卡莫纳提出，城市公共空间是一项集体资产或资源，管理公共空间必然会涉及平衡集体和个人的利益以及平衡自由和控制。用治理取代管理本质上就要求实现参与公共事务的主体多元化，使政府、市场和社会主体按照某种有利于合作的方式来增进对公共问题的解决能力。国内有学者在公共治理理论的基础上提出整合治理理论，指出政府仍然占据主导地位，通过多种手段和治理工具开展跨界运作，利用非公有制的多方主体及其掌握的资源不断改善公共空间，从而实现加快经济社会发展的目的，在这个过程中，政府是跨界整合的发起者、策划者和组织者，其他社会主体是在政府的许可和支持之下，配合政府开展跨界运作的。城市公共空间治理的最终目标还是服务于生活在其中的居民，通过城市公共空间治理创造美好城市生活，这是城市治理和城市公共空间治理的终极目标与最高追求。

　　城市公共空间治理注重多种政策工具的协同。城市公共空间的政策工具要体现法治、德治、自治、智治相结合，实现从硬性治理方式向柔性化治理方式转变，从传统的粗放式管理向现代精细化治理方式转变。通过对城市公共空间中丰富多样的行为进行法律或者准则、标准的规制，可以达到符合特定秩序要求的目的，是现代城市公共空间治理的重要内容，也是依法治理、形成考核机制的重要体现;道德规范是一种内在规制，表现为一种柔性化治理的手段和方式，城市公共空间中的道德建设应当将社会正义作为引领，教育和引导市民逐步具备与现代文明相一致的道德素质;自治是城市公共空间最根本的治理要素，现代城市的公共空间治理必须是开放式的治理结构，鼓励市民参与城市治理，保证其对城市治理的评价权利;智治是现代信息技术发展的必然要求，利用现代信息技术，推动城市治理与互联网、大数据、云计算、区块链等深度融合，实现城市的系统化、精细化、高效化和主动性治理，同时也极大推动公众参与。

　　城市公共空间治理强调多种创新机制的融合。多元主体的平衡和多种工具的协同最终都需要通过一系列的机制创新来落地。其一是高位推动+条块融合的组织创新机制。高位推动是当前各地城市治理实践取得成效的重要因素，通过建立工作指挥部或者领导小组的方式，对城市公共空间治理工作进行统筹安排，强化权责，扁平管理，形成各部门齐抓共管的工作格局。其二是党建引领+共同缔造的资源整合机制。充分发挥党组织在基层治理和居民服务方面的领导力、统筹力和组织力，通过党建带动社建、团建，进一步整合社会资源，最大限度激发人民群众的积极性、主动性、创造性，改善人居环境，凝聚社区共识，塑造共同精神，提升人民群众的获得感、幸福感、安全感。其三是项目推进+考核驱动的工作机制。以项目为抓手，通过清单化管理、工程化调度、责任化监督、制度化考评，及时解决治理工作中出现的重点、难点、堵点问题，形成闭环，确保各项工作扎扎实实向前推进。此外，还有协商议事、信用管理等专项工作机制，进一步促进公众参与城市公共空间治理。

　　作者单位为全国市长研修学院(住房和城乡建设部干部学院)党校工作部