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聚力中心镇改革 四川重塑小城镇发展新格局

  □ 赵 扬 岳肇宇 钭海军
 

  小城镇,上联城市、下接农村,是新型城镇化和乡村振兴的着力点,发挥着连接城乡的纽带作用。四川省小城镇量大面广,存在区域发展不均衡、产业支撑能力不足、体制机制不健全等问题,大而不强、多而不优的特征十分显著。2019年乡镇行政区划调整后,全省乡镇街道总数减少到3101个(建制镇2016个、乡626个、街道459个),行政区域和管辖人口平均增至156.7平方公里和2.93万人,涌现出一批经济实力较强、发展潜力较大的中心镇,有效带动了全省小城镇发展。

  近年来,四川省认真贯彻落实习近平总书记来川视察重要指示精神,立足实际,大力推进中心镇改革发展,培育出一批“省级百强中心镇”,带动周边乡镇协同发展,重塑全省小城镇发展新格局。

  

  德阳市罗江区金山镇

  

  南充市南部县建兴镇

  

  攀枝花市米易县撒莲镇禹王宫村被列为全市康养“5115”工程国家级特色康养村

  

  内江市市中区白马镇

  

  眉山市东坡区万胜镇

  

  遂宁市射洪市沱牌镇

  破题

  培育中心镇 破解小城镇发展瓶颈

  在2019年启动乡镇行政区划调整改革以前,四川省乡镇总数为4259个,其中建制镇为2236个,呈现出数量多、规模小、分布密、实力弱的突出特征,稀释了公共资源、降低了服务效能、削弱了乡村治理,成为长期制约经济社会发展的老大难问题。改革势在必行。四川省于当年10月启动了乡镇行政区划调整改革,全省乡镇总数降低到2642个、减少38%,其中建制镇减少到2016个、减少10%。全省县域空间布局得到优化、乡村振兴产业基础得到夯实、新型城镇化承载能力得到增强,实现了乡镇面积扩大、人口增加、资源整合、要素聚集、结构优化的发展目标。

  经过改革调整,全省乡镇数量得到进一步优化,一大批中心镇迅速崛起,起到承载产业集聚、分担县城功能、支撑县域发展的重要作用。为进一步做好改革调整后乡镇质量提升工作,四川省因地制宜、因势而就,迅速启动中心镇改革发展工作,联动推动中心镇的户籍制度、土地制度、行政管理体制、社会管理体制、投融资及财税体系五大关键领域的改革,以乘数效应持续释放改革红利。围绕这一目标,四川省统一思想行动、凝聚发展力量,坚持把中心镇改革发展作为乡镇行政区划调整改革“后半篇”文章的主战场,也是小城镇发展的未来主方向。

  据四川省住房和城乡建设厅相关负责人介绍,自2013年以来,四川省以“百镇建设行动”为抓手,进一步补齐小城镇发展短板,城镇发展动力持续增强,为中心镇改革发展积累了丰富的经验。

  在此基础上,四川省住房和城乡建设厅牵头起草了中心镇改革发展意见,并报请省委办公厅、省人民政府办公厅,于2020年9月印发了《关于推进中心镇改革发展的指导意见》,对全省中心镇改革发展进行总体部署,厘清了一条符合四川省情的中心镇发展之路。

  随即,出台了《四川省“省级百强中心镇”考核办法》,明确“省级百强中心镇”遵循优中择优、分类培育、宁缺毋滥的原则,兼顾效率与公平,到2023年,共考核命名100个“省级百强中心镇”。目前,四川省已考核命名了包括成都市三道堰镇等在内的首批58个“省级百强中心镇”,培育了一批加工制造、商贸物流、科技教育、特色农业、农文旅结合、商贸物流等类型中心镇,引领带动全省小城镇高质量发展。

  路径

  划分主体功能 三个层级稳步推进

  中心镇是指距离城市(县城)有一定距离,区位交通优势突出、产业实力较强、场镇人口较多、基础设施较为健全、在片区范围内处于中心地位、对周边乡镇具有较强辐射带动能力的建制镇,具备成为县域副中心的潜力。

  四川省住房和城乡建设厅相关负责人表示,按照《关于推进中心镇改革发展的指导意见》,四川省中心镇的培育推进过程分为三个层级——

  第一层级:根据重塑后的城镇体系结构和经济社会发展趋势,在县(市、区)国土空间规划的城镇体系中明确当地中心镇数量、规模结构和功能定位,并进行重点培育;

  第二层级:从2021年起,对于达到考核指标要求的中心镇,每年组织考核验收并报省政府批准后,命名一批综合实力强的“省级百强中心镇”;

  第三层级:推动有条件的“省级百强中心镇”发展成为县域副中心和现代新型小城市,切实起到承载产业集聚、分担县城功能、支撑县域发展的重要作用。

  同时,确定每一层级的认定标准。其中,第一层级由各个区(县)因地制宜制定评选标准,并在县(市、区)国土空间规划中予以明确;第二层级“省级百强中心镇”则由省级相关部门统一制定评选管理办法和考核验收指标体系,对第一层级达到考核指标要求的中心镇进行考核筛选。

  四川省住房和城乡建设厅村镇建设处相关负责人表示:“在建设过程中,为防止中心镇‘千镇一面’,四川省坚持因地制宜、分类培育的原则,按照城市化发展区、农产品主产区和重点生态功能区,分类别推进中心镇发展改革工作。”

  具体而言,在中心镇培育建设上,四川省分为城市化发展区、农产品主产区和重点生态功能区三类,即在城市化发展区,创建出一批加工制造、商贸物流、科技教育类省级中心镇,将其培育成为城市卫星城镇;在农产品主产区,创建出一批特色农业、农旅结合、商贸物流类省级中心镇,将其培育成为高产优质、特色鲜明的城乡融合发展示范小城镇;在重点生态功能区,创建出一批生态旅游、文化体验、健康养生类省级中心镇,将其培育成为宜居宜业宜游的新型绿色低碳小城镇。同时,根据县域内片区划分情况,以中心镇发展为核心、以片区为单元开展国土空间规划和专项规划,注重特色引领、人文融合,切实推动中心镇与周边乡镇构建起持续有效的融合发展机制,既凸显了中心镇的发展优势,也兼顾了周边乡镇的更新发展,形成小城镇协调发展新格局。

  推进

  注重差异化发展 因地制宜培育“省级百强中心镇”

  “考虑到我省各地资源要素禀赋不同、经济发展水平不同,在培育模式上结合主体功能区规划,因地制宜培育一批‘省级百强中心镇’,不搞‘一刀切’。”四川省村镇建设发展中心相关负责人表示。

  具体而言,《四川省“省级百强中心镇”考核办法》结合四川省主体功能区规划,实行不同县域功能区中心镇分类培育模式,以县域为单位将全省183个区县分成3种类型,其中城市化发展区90个、农产品主产区35个、重点生态功能区58个。在制定共性考核指标的基础上,根据功能区划分制定个性考核指标,依据考核结果公布“省级百强中心镇”名单,确保中心镇差异化发展。

  譬如,在已考核命名的首批58个“省级百强中心镇”中,包含了38个城市化发展区中心镇、14个农产品主产区中心镇、6个重点生态功能区中心镇。“首批‘省级百强中心镇’经过优中选优、长期考评后脱颖而出,肩负着县域经济引擎的作用,同时也是四川省中心镇培育工作开展以来取得的阶段性成效。”四川省住房和城乡建设厅相关负责人表示。

  作为首批“省级百强中心镇”之一的南充市南部县建兴镇,在推进中心镇建设进程中探索出了一条符合县域发展的“镇”兴之路。

  建兴镇成立培育“省级百强中心镇”工作领导小组,建立齐抓共管协调沟通机制。按照“一强五治”模式,加强治理体系和治理能力现代化建设,提升镇村干部服务水平,强化服务保障。按照省委办公厅、省人民政府办公厅印发的《关于推进中心镇改革发展的指导意见》,稳步推进中心镇培育建设工作。

  不断完善城镇功能新格局,从路网、设施建设等方面全面提升城镇环境;不断促进产镇融合,确定蚕桑、藤椒、水果三条产业环线,推进产业园区建设、商贸物流发展;不断落实各项工作新要求,从资金、人才、服务等方面全力做好中心镇创建的保障工作。

  经过近两年的推动,建兴镇在县域经济中支撑作用不断凸显。城镇功能新格局和镇村道路路网不断完善,蚕桑、藤椒、水果等三条产业环线全面成型,目前已建立产业园56个、安排就业8000余人、实现群众增收1.2亿元,全镇GDP名列全县乡镇第一。

  建兴镇改革发展之路是全省中心镇培育建设工作的一个缩影,四川省将围绕既定目标,持续加大不同类型的中心镇培育建设工作,打造更多具有示范带动作用的“省级百强中心镇”。

  保障

  部门间横向联动 省市县镇四级同心发力

  根据《四川省“省级百强中心镇”考核办法》,到2023年应考核命名出100个“省级百强中心镇”。全省小城镇量大面广,要从全省2016个建制镇当中考核推选出这100个“省级百强中心镇”,对于牵头单位四川省住房和城乡建设厅来说,时间紧迫、任务繁重。

  为切实推动中心镇培育建设工作见实效,形成了各部门横向联动,省、市、县、镇四级纵向发力的工作格局——

  完善组织架构。在厅级层面,由四川省住房和城乡建设厅牵头,省发展和改革委员会等20个省级部门组成,成立推进中心镇改革发展厅际联席会议制度,研究制定相关政策措施,统筹、协调、指导“省级百强中心镇”培育工作,进一步强化组织领导,推动中心镇培育建设形成合力。

  与此同时,市(州)成立了相应的组织领导架构,细化落实各项贯彻举措,对“省级百强中心镇”培育工作负总体责任;县(市、区)制定“省级百强中心镇”培育工作方案,为责任主体;中心镇组建专班实体化运作,为具体的实施主体。省、市、县、镇四级同心发力,构建四级联动发展格局,确保“一张蓝图绘到底”。

  加大激励引导。省级层面,通过出台《四川省“省级百强中心镇”激励办法》,给予命名“省级百强中心镇”的中心镇不超过2000万元资金支持及70亩土地利用计划指标奖励,明确人才保障、项目建设等激励政策。市级层面,围绕资金、土地等要素保障,21个市(州)出台文件细化明确奖励政策,如宜宾市每年统筹2亿元资金支持中心镇建设,南充市、泸州市每年分别安排2000万元、3000万元奖补发展速度快、成效明显的中心镇;内江市每年单列安排不少于60亩新增建设用地指标,广安市、遂宁市城乡建设用地增减挂钩项目拆旧复垦获得的指标30%优先用于中心镇建设。

  注重规范建设。由四川省住房和城乡建设厅牵头组织相关部门相继制定出台了《四川省“省级百强中心镇”建设技术指南(试行)》等技术指导性文件,引导中心镇基础设施、公共服务、产业集聚、环境风貌、文化传承、城镇治理等方面建设规范化,切实改善中心镇人居环境,实现了兴业富民的目标,为建设美丽中国提供四川小城镇发展样板。




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