□　王　琰

　　我国城市发展已进入城市更新阶段，由大规模增量建设转入存量提质改造和增量结构调整并重，城镇老旧小区改造是存量提质改造的重要内容，是城市更新的重要组成部分，是“十四五”时期住房和城乡建设领域的重点工作。

　　近年来，城镇老旧小区改造稳步推进，但长期以来老旧小区改造融资机制未实现突破，对政府资金投入的依赖程度高，社会资本参与程度较低，可持续融资机制尚未形成。随着老旧小区改造进入攻坚阶段，若仍然主要依靠政府的财政投入，将无法满足改造的大规模资金需求，较难高质量完成改造任务。

　　财力是城市发展的生命线，有必要建立多元可持续的资金保障机制。现阶段，建立并完善多元主体参与的老旧小区改造可持续融资机制是破解老旧小区改造资金困局、顺利推进老旧小区改造的关键所在。

　　老旧小区改造融资机制面临挑战

　　根据老旧小区改造资金获取主体的不同，老旧小区改造的资金来源主要包括各级政府财政资金、社会资本投入资金、产权人自筹资金等。

　　各级政府财政资金包括一般公共预算、政府性基金和地方政府专项债券;社会资本投入资金指符合条件的社会资本方通过银行贷款、债券融资、股权融资、资产证券化融资、自筹资金等融资方式参与老旧小区改造项目;产权人自筹资金在居民改造意愿较高的翻建危房、原地改建等项目中已有部分试点。

　　目前，老旧小区改造以政府出资为主，融资主体较为单一，融资机制面临以下挑战。

　　第一，公共财政持续承压，政府大规模出资恐难以为继。在基层财政收支矛盾加剧的情况下，地方财政配套老旧小区改造专项资金压力大。由于项目收益细碎、协调主体多等问题，老旧小区改造专项债券发行难。

　　第二，老旧小区改造具有一定公益性，项目盈利空间有限、投资回收期长，对社会资本的吸引力较弱。

　　第三，社会资本参与老旧小区改造项目的融资机制不畅。社会资本参与老旧小区改造面临前期投入大、不确定性高，改造阶段投资周期长，运营阶段退出机制不完善等问题。利益共享、风险共担的机制尚未形成，急需创新融资端金融支持以有效破题。

　　第四，产权人出资意愿不足。居民权责对等的意识不强，存在“等靠要”思想，不愿为改造付费。

　　老旧小区改造融资机制有待突破

　　老旧小区改造融资机制未实现突破的背后是城市更新的政策体系尚不完善，已有的支持城市发展的规划、金融、财税政策多为大规模增量建设时期形成，较难适应存量提质改造的需求，有必要以创新思维优化规划、金融、财税等相关制度安排。笔者建议从以下方面建立和完善多元主体参与的老旧小区改造可持续融资机制。

　　●引入市场力量拓展老旧小区改造盈利空间

　　老旧小区改造包括多类改造项目，具备产生长期稳定现金流的潜力，引入市场力量有助于探索可持续的盈利模式。

　　第一，充分利用老旧小区已有的资源，挖掘盈利潜能。例如，企业可发展居民有较强消费需求、投资回报率较高的社区养老、托幼、家政等服务。

　　第二，企业有机会获得政府划转的停车位、广告宣传等特许经营权，在一定期限内实现稳定的现金流。

　　第三，老旧小区改造中智慧社区运营服务可为企业创造收益。例如，智慧路灯、智慧停车场等服务均具备较大的盈利空间。

　　从现实情况看，目前参与老旧小区改造的市场力量以物业服务企业为主。如果通过规划政策支持适度拓展盈利空间，将极大调动房地产开发企业、建筑业企业等市场主体参与的积极性。

　　●存量提质改造阶段灵活运用容积率激励吸引社会资本持续投入

　　大规模增量建设阶段，容积率激励以不同地段区位的“容积率置换”为主。存量提质改造阶段，容积率激励以放宽改造区域的容积率为主，从而产生空间增量、增加资本价值，吸引社会资本持续投入，建议相关部门探索一套完整的容积率激励机制。

　　第一，各地基于城市开发建设实际情况探索设立本地区容积率奖励办法。在严格控制容积率指标违规调整的前提下，优化控规指标调整的决策机制，在保障居民权益的基础上，通过合法合规的容积率激励政策提高社会资本参与老旧小区改造项目的积极性。

　　第二，在老旧小区改造中设置容积率红利。根据老旧小区改造的要求，划定特定区域，探索放宽特定区域法定容积率的最高上限值，以产生盈利空间，带动区域内公共设施建设。

　　第三，可考虑建立容积率储存机制。地方政府探索建立“容积率银行”，在老旧小区改造中以“虚拟货币”方式储存容积率，并视城市开发建设需求进行分配或者转让。“容积率银行”在城市开发建设领域将发挥稳定器的作用，持续推进老旧小区改造进程。

　　●发展REITs等金融工具实现风险共担和利益共享

　　房地产投资信托基金(REITs)、城市更新基金等金融工具有助于破解融资机制不畅难题，推动解决融资难、风险大、退出难等问题。社会资本方可通过购买相关金融产品共担老旧小区改造项目风险，共享项目收益。

　　第一，鼓励在老旧小区改造领域发展REITs，打通投资退出堵点。建议进一步拓展REITs试点范围，将可产生稳定现金流的老旧小区改造项目纳入REITs试点，充分发挥老旧小区改造REITs在盘活老旧小区存量资产中的作用，形成“投资—退出—再投资”良性循环。

　　第二，鼓励发展用于老旧小区改造的城市更新基金，改善前期融资难。充分发挥政府投资的引导和带动作用，优化基金管理激励机制，引导社会资本投早、投长期。创新社会资本参与城市更新基金模式，鼓励建筑业企业和房地产企业发起设立城市更新基金，推动保险资金、银行理财资金出资城市更新基金。畅通城市更新基金退出渠道，完善到期清算、股权转让、社会资本回购等多种退出渠道。

　　●加大财政政策支持力度推动老旧小区改造进程

　　地方政府专项债券可在短期内筹措老旧小区改造资金，缓解财政压力。税收优惠可在长期内形成“减税—企业利润增加—更多企业投资”的良性循环，带动更多市场主体参与老旧小区改造。

　　充分发挥老旧小区改造专项债券的融资能力。一是建议采用区域内多个老旧小区改造项目集合发行模式，解决单个项目收益细碎导致的发行难。二是充分挖掘、测算老旧小区改造中各项收益，以实现债券融资收益平衡。三是地方政府可考虑组织多部门人员成立工作专班以破解债券发行协调难问题。

　　完善老旧小区改造的税收优惠政策。一是建议财政部、国家税务总局明确可享受税收优惠政策的老旧小区改造项目类型。二是地方政府完善区域内老旧小区改造税收优惠政策，促进企业投资。例如，参与企业的相关房产、土地可减免契税。

　　充分挖掘产权人付费潜力。一是转变产权人观念，落实出资责任。通过政策法规的强制规定和对权责对等理念的充分宣传，纠正产权人“等靠要”的传统观念，引导产权人出资老旧小区改造项目。二是完善拆除重建中产权人付费机制。可考虑由区县级政府引导协助业委会制定拆除重建设计方案，明确产权人承担拆除重建中前期工程费、建筑安装工程费等成本。

　　作者单位为住房和城乡建设部政策研究中心